| 公共預算是國家治理的經(jīng)濟基礎和政府配置資源的重要工具。國家審計加強對公共預算合法性、真實性和效益性的審計力度，是提升政府治理能力、完善國家治理機制的必然之舉。近日，劉家義審計長向全國人大常委會作的《關于2015年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，積極回應社會各界關切，客觀揭示當前公共預算管理的問題，深入分析問題產(chǎn)生的原因，從完善體制機制層面提出了審慎的審計意見和建議。對照報告，結合審計工作的實踐，筆者對進一步加強公共預算審計在推動完善國家治理中的積極作用談幾點體會。 一、公共預算是提升國家治理能力的重要工具 一個國家和政府的治理能力在很大程度上取決于自身的公共預算能力，即政府能否有效而且負責地籌集和使用財政資金的能力。在現(xiàn)代社會中，公共預算是通過政治程序，圍繞公共財政資金的分配和使用，對稀缺公共資源尋求有效和公平配置的制度設計，它是政府配置資源的重要工具，能從貨幣上反映公共受托責任的履行過程，是國家治理有效實現(xiàn)公共受托責任目標的重要制度安排。在國家治理結構中，公共預算構成了政府實施公共管理的核心與關鍵，是國家治理有序運轉(zhuǎn)的經(jīng)濟基礎。公共預算制度在我國公共財政體系的構建中居于重要地位，對理順政府與市場邊界、全面提升政府公共產(chǎn)品和公共服務提供能力和提供效率、推動公共決策民主化和法制化進程具有積極意義。 二、公共預算審計是國家治理系統(tǒng)的內(nèi)生制度安排 公共預算能夠從貨幣上反映國家治理中公共受托責任的履行過程，對公共預算活動的管理與監(jiān)督必然是國家治理的重點內(nèi)容。如果國家治理結構中缺少對公共預算的監(jiān)督、控制制度安排，那么公共預算權力就可能被濫用，政府官員的權力膨脹傾向就很難約束控制，國家治理活動也會因為官僚化而逐漸失去效率。國家審計對各級政府受托經(jīng)濟責任的履行情況進行審查監(jiān)督，是國家治理系統(tǒng)中一項旨在實現(xiàn)制約和監(jiān)督國家權力運用的頂層設計和制度安排。國家審計通過發(fā)揮自身獨有的預防、揭示和抵御功能，服務于國家治理的決策系統(tǒng)，承擔著對國家治理的執(zhí)行系統(tǒng)實施監(jiān)督和約束的職責。國家審計機關依法對政府財政預算的合規(guī)性、真實性和績效性進行監(jiān)督檢查，促進了政府機構依法行使權力，保障了國家經(jīng)濟安全，推動著責任、透明、法治、廉潔、公平和正義原則理念的落實，在促進國家治理走向良治的進程中發(fā)揮著不可或缺的作用。 三、當前我國公共預算管理存在的突出問題 多年來，國家審計機關在對中央和地方政府預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的審計中揭示出很多財政違法違規(guī)問題，直接推動了各級政府公共預算制度的健全完善和公共預算管理的規(guī)范有序。但目前公共預算管理還存在著一些亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是公共預算編制不完整、不細化。一些地方的政府性基金特別是國有土地出讓金仍游離于財政預算盤子之外，致使財政運行數(shù)據(jù)的真實性大打折扣；一些地方財政部門向同級人大報送的年度預算草案中收支科目僅列示類級或款級，重大支出項目很少列示到項級，導致人大代表無法監(jiān)督預算資金的來源、去向、效益情況。二是公共預算變更頻繁，缺少約束力。在預算實際執(zhí)行中，一些地方由于法制觀念薄弱，對預算的變動十分隨意和頻繁，甚至自行改變預算項目內(nèi)容、安排超預算和無預算項目支出。三是公共預算的績效評估難以落實。一些地方財政部門在對預算資金的使用上存在“重分配、輕管理、輕績效”的問題，還未重視財政資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性，對財政資金使用效益的評估未能提上重要議程。四是公共預算不公開、不透明。目前各級政府的公共預算信息及預算執(zhí)行結果信息的公開還處于探索階段，綜合性信息較多，具體項目的清晰度不夠，社會公眾還無法完全知曉公共預算管理的各個環(huán)節(jié)。 四、積極構建公共預算審計的著力點 一是建立起全方位、多層次、全過程的公共預算審計，積極推進公共預算法治化進程。審計機關應將政府履行受托公共責任所支配的全部財政資金納入到國家審計的范疇，全面監(jiān)督公共預算資金使用、分配、管理等各個環(huán)節(jié)的情況，充分揭示各級政府和部門在這些環(huán)節(jié)中存在的違法違規(guī)問題。公共預算審計監(jiān)督既要覆蓋預算的決策、執(zhí)行和實施結果全過程，更要將工作的著力點適當前移，進一步提高預算編制環(huán)節(jié)審計審簽制度的執(zhí)行力度，將預算編制的決策與國家宏觀治理政策實現(xiàn)有機的結合。二是充分調(diào)動公眾參與公共預算管理的積極性，增強預算審計的透明度，積極推進公共預算民主化進程。審計機關應完善相關制度確保公眾獲得參與的途徑，主動吸引公眾參與到公共預算審計過程的各個環(huán)節(jié)中，包括審計目標的確定、審計方案的擬定、審計數(shù)據(jù)信息的收集、審計技術的選擇、審計意見的反饋等，搭建起公眾提供信息和咨詢建議的平臺和渠道。三是建立完善公共預算績效審計制度體系，積極推進公共預算績效化進程。審計機關應適應形勢的需要積極開展預算績效審計，從主要關注經(jīng)濟活動及財政財務收支的真實性與合法性，逐步轉(zhuǎn)移到關注預算資金使用和資源利用的效益性上來，把績效審計與合規(guī)性審計進行有機結合，促進各級政府不斷提高預算資金績效管理的水平和主動性。（趙魯光） |
