開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計是生態(tài)文明體制改革的重要任務之一。2017年，中辦、國辦印發(fā)《領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行)》，標志著領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計由試點進入到全面推開階段。上海市從2015年起開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點，至今已探索出一條適合該市實際的審計路徑，取得了較好成效。
一、突出“謀、合、聯(lián)”，推動全市領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計
2015年中辦、國辦《開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》下發(fā)后，上海市審計局結(jié)合審計署有關(guān)會議精神和工作要求，就開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點的工作安排，向市政府主要領(lǐng)導作了匯報。上海市領(lǐng)導明確要求市審計局及有關(guān)部門按照兩辦文件精神和審計署的統(tǒng)一部署，精心組織好領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任工作，并強調(diào)加強自然資源的開發(fā)利用管理和環(huán)境保護工作，發(fā)揮資源環(huán)境審計在促進生態(tài)文明建設(shè)中的積極作用，也是上海自身發(fā)展的需要。在上海市委市政府的重視和領(lǐng)導下，上海市審計局推動全市領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的不斷發(fā)展。
一是突出“謀”字，用“三年計劃”謀劃發(fā)展藍圖。2009年起，該局開始編制全市審計機關(guān)資源環(huán)境審計工作三年計劃，至今已實行了三輪三年計劃。最新一輪三年計劃積極貫徹黨的十八大以來，黨中央國務院有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的一系列重大決策和部署的精神，結(jié)合上海市“十三五”規(guī)劃綱要提出的“要著力解決好制約上海發(fā)展的明顯短板和突出問題”工作要求，明確了全市審計機關(guān)2016年至2018年資源環(huán)境審計的目標和任務，提出了領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的時間表，從2016年部分區(qū)審計局試點，到2018年全面推開。截止目前，全市審計機關(guān)共計開展了27項領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計。
二是突出“合”字，用“1+5”工作格局整合審計資源。2010年，上海市審計局成立了資源環(huán)境審計協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組，發(fā)揮協(xié)調(diào)指導功能，整合全市審計資源，提高審計效能。2013年，資源環(huán)境審計協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組研究提出了構(gòu)建“1+5”資源環(huán)境審計工作新格局的理念，即1個獨立實施型資源環(huán)境審計和5個統(tǒng)籌實施型資源環(huán)境審計，在提升獨立型資源環(huán)境審計(調(diào)查)數(shù)量和質(zhì)量的同時，把資源環(huán)境審計融入到財政審計、金融審計、企業(yè)審計、投資審計、經(jīng)濟責任審計等專業(yè)審計的全過程。在領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計發(fā)展之初，上海市審計機關(guān)充分利用已有的“1+5”工作格局，探索自然資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)容和方法，為后續(xù)開展獨立實施型自然資源資產(chǎn)離任審計積累了經(jīng)驗，同時實現(xiàn)在有限的審計資源條件下，擴大自然資源資產(chǎn)離任審計的覆蓋面。
三是突出“聯(lián)”字，用“三個平臺”推動市區(qū)聯(lián)合發(fā)展。首先是指導平臺，近期該局召開了全市領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作推進會議，動員和組織全市審計機關(guān)積極做好這項工作，針對上海市的自然資源資產(chǎn)稟賦特點，在兩辦規(guī)定的制度框架下，研究編制適合該市實際情況的領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作方案，向全市審計機關(guān)發(fā)布，指導各區(qū)審計局規(guī)范審計工作，并做好審計過程中的咨詢指導工作；其次是交流平臺，該局通過召開研討會、編選審計經(jīng)驗材料等方式，為市區(qū)兩級審計機關(guān)搭建交流平臺，宣傳好的經(jīng)驗做法，也鼓勵各區(qū)審計局向市局提出工作建議，形成市區(qū)良性互動；最后是服務平臺，為了解決區(qū)審計局缺乏資源環(huán)境類審計人才的困境，該局搭建各種服務平臺，加強對區(qū)審計局的培訓和支持，例如以審代訓，吸納區(qū)審計局人員參與自然資源資產(chǎn)離任審計項目，對各區(qū)審計局開放大數(shù)據(jù)共享平臺，提供數(shù)據(jù)資源和技術(shù)支撐。
二、創(chuàng)新“研究式審計”新思路，探索審計新方法
一是開展“研究式審計”，探索審計內(nèi)容和評價指標。領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計不同于傳統(tǒng)的經(jīng)濟責任審計，是一項新的任務，缺少可供參考的經(jīng)驗和模式。上海市審計局提出“研究式審計”模式。一方面，“把研究帶入實踐”，他們總結(jié)多年來通過開展資源環(huán)境審計，對自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護制度機制的認識和經(jīng)驗，形成對領(lǐng)導干部在自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域承擔的主要責任的基本認知。在開展自然資源資產(chǎn)離任審計時，結(jié)合上海的特點，分析梳理領(lǐng)導干部履行責任的重點，確定審計重點。上海自然資源種類不多，主要是土地資源、水資源和森林資源，但對生態(tài)環(huán)境的保護投入力度很大，因此，他們將上述自然資源和水污染防治、大氣污染防治、固體廢物處置納入審計內(nèi)容。做到有點有面，落實審計署關(guān)于總體評價和問題導向的總體要求。另一方面，“從實踐走向研究”，他們在兩辦規(guī)定的框架下，結(jié)合上海實際，對自然資源資產(chǎn)離任審計進行系統(tǒng)研究，歸納審計內(nèi)容、細化審計評價指標、提煉審計組織方式，將實踐心得轉(zhuǎn)化成科研成果，形成可供復制的經(jīng)驗，為今后的審計實踐提供規(guī)范指引。
二是實施“組團式審計”，統(tǒng)籌安排審計項目。一方面實施“項目組團”，將自然資源資產(chǎn)離任審計與經(jīng)濟責任審計進行組團。從2016年開始，根據(jù)市政府主要領(lǐng)導的要求，上海市審計局每年主動與市委組織部溝通，確定自然資源資產(chǎn)離任審計的試點對象。為了避免重復審計，一般對領(lǐng)導干部開展自然資源資產(chǎn)離任審計時，同時也開展經(jīng)濟責任審計。至今，該局共對3個區(qū)的黨政領(lǐng)導干部和1個部門的領(lǐng)導干部開展了自然資源資產(chǎn)離任審計。在實施審計項目時，自然資源資產(chǎn)離任審計和經(jīng)濟責任審計各自單獨立項，并且在審計方案制定、審計組分工、審計報告或?qū)徲嬕庖娖鸩莸确矫?，保持各自的獨立性，突出各自的審計重點，統(tǒng)籌審計資源，加強信息共享和成果互通，提高審計監(jiān)督整體效能。另一方面實施“處室組團”。隨著自然資源資產(chǎn)離任審計全面推開，該局從以往由單一處室實施改為處室組團式審計，打破處室間隔，吸納農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計處、財政審計處、投資審計處、計算機審計處等業(yè)務處的人員組成審計組，發(fā)揮各自特長，優(yōu)化審計組的能力結(jié)構(gòu)，發(fā)揮審計團隊的最大效能。
三是探索“數(shù)字化審計”，創(chuàng)新審計技術(shù)方法。近年來，上海市審計局高度重視大數(shù)據(jù)審計，與各主管部門共享數(shù)據(jù)，建立了審計數(shù)據(jù)庫，并且開發(fā)了一系列大數(shù)據(jù)審計方法。在領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計中，該局發(fā)揮大數(shù)據(jù)審計的優(yōu)勢，運用計算機信息技術(shù)，創(chuàng)新審計技術(shù)和方法，提高審計效率。在審計揚塵污染時，審計人員“用計算機代替人腿”，利用航空影像圖，對易揚塵碼頭進行搜索，在影像圖上查看碼頭現(xiàn)狀，關(guān)注是否存在現(xiàn)場散亂、地面未硬化的線索，再進行現(xiàn)場核實，查實易揚塵碼頭未實施揚塵污染防治改造的問題。在審計耕地真實性時，審計人員“用計算機代替人眼”，運用地理信息系統(tǒng)，對土地管理部門提供的耕地圖層數(shù)據(jù)和林業(yè)部門提供的林地現(xiàn)狀圖層數(shù)據(jù)進行疊加分析，自動查找耕地圖層與林地圖層的重疊圖斑，篩選林業(yè)部門統(tǒng)計的林地和土地管理部門統(tǒng)計的耕地存在重復的線索。在審計土地出讓時，審計人員“用計算機代替人腦”，通過對工商管理、土地審批等數(shù)據(jù)庫的比對，審查是否存在企業(yè)取得土地后在未達到土地轉(zhuǎn)讓條件的情況下變更項目公司股權(quán)，以此種方式變相轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的問題。
三、實現(xiàn)“三個結(jié)合”，擴大審計成效
一是將審計與大調(diào)研相結(jié)合，問需于民、問計于民。上海市審計局積極落實習近平總書記關(guān)于大興調(diào)查研究之風重要指示精神和上海市委的重要部署，開展“不忘初心、牢記使命，勇當新時代排頭兵、先行者”大調(diào)研。在開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計時，將發(fā)現(xiàn)的普遍性、代表性問題，特別是一些跨部門、跨區(qū)域、長時間未得到有效解決的問題列入大調(diào)研計劃，深入基層，開放式查找問題，聽取基層的好思路和好建議。例如在對區(qū)黨政領(lǐng)導干部的自然資源資產(chǎn)離任審計中，審計人員發(fā)現(xiàn)了農(nóng)村生活污水處理設(shè)施在項目管理養(yǎng)護方面存在一些問題，按照這一線索，審計組迅速組成了調(diào)研組，對農(nóng)村生活污水處理開展了大調(diào)研，審計干部進企業(yè)、進社區(qū)、進農(nóng)村，問需于民、問計于民，摸清了農(nóng)民的需求、問題的原因，也收集了好的經(jīng)驗做法，形成了關(guān)于如何加強農(nóng)村生活污水處理設(shè)施管理養(yǎng)護的大調(diào)研信息，被市委大調(diào)研工作簡報采用。
二是將審計與政策建議相結(jié)合，助力污染防治攻堅戰(zhàn)。為了貫徹十九大提出的打好污染防治攻堅戰(zhàn)重大部署，落實市委市政府提出的“凝聚全社會共抓生態(tài)環(huán)境保護的強大合力，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)”工作要求，上海市審計局對近幾年開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的審計結(jié)果進行了匯總分析，從中挖掘具有普遍性、涉及體制機制的問題，向市委市政府反映了本市需要引起關(guān)注的環(huán)境風險隱患，為市委市政府和市有關(guān)部門完善生態(tài)環(huán)境保護體制機制、從根本上降低環(huán)境風險隱患提供了針對性建議。審計成果從分散的點匯集成具有代表性的面，從體制機制的角度，為政府決策提供了有效參考，擴大了自然資源資產(chǎn)離任審計的成效，為該市打好污染防治攻堅戰(zhàn)發(fā)揮了審計的積極作用。
三是將審計與問責相結(jié)合，倒逼領(lǐng)導干部落實生態(tài)責任。建設(shè)生態(tài)文明關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來，是領(lǐng)導干部肩負的重要政治責任。在開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計時，他們緊扣領(lǐng)導干部的生態(tài)文明建設(shè)職責，精準定位審計內(nèi)容和重點，以問題為導向，對領(lǐng)導干部履職情況做出客觀評價，審計結(jié)果報市委組織部，作為考核干部的重要依據(jù)。為了進一步提高審計成果的運用，該局與市委組織部、市紀委探索建立長效溝通機制，及時將審計發(fā)現(xiàn)的問題以提請關(guān)注函、移送處理書等形式移交市紀委等有關(guān)部門，對問題做進一步查處和責任追究。通過審計，增強領(lǐng)導干部的生態(tài)保護意識，促進堅持正確的政績觀，推動領(lǐng)導干部和被審計區(qū)或單位及時糾正問題、堵塞漏洞、完善機制，充分發(fā)揮審計在推進生態(tài)文明建設(shè)中的倒逼作用。
上海市審計局將認真貫徹黨的十九大精神，特別是關(guān)于打好“三大攻堅戰(zhàn)”的決策部署，把服務于打好污染防治攻堅戰(zhàn)放在審計工作突出位置，全面貫徹中央審計委員會第一次會議精神，積極落實中央兩辦規(guī)定，精心組織開展地方黨政領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，為決勝全面建成小康社會、建設(shè)美麗中國發(fā)揮審計工作應有的作用。（上海市審計局）
