紹興市審計(jì)局 潘旺明 丁美玲 于軍 嚴(yán)軼斐
2014年初，紹興市審計(jì)機(jī)關(guān)依托領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，在全省率先開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)探索。截至目前，已先后實(shí)施31個(gè)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)項(xiàng)目，覆蓋土地、林業(yè)、水等自然資源資產(chǎn)類型，涉及5個(gè)政府部門(mén)、2個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)、1個(gè)工程指揮部、1個(gè)湖區(qū)管委會(huì)和22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。實(shí)踐中，紹興市審計(jì)機(jī)關(guān)立足基層審計(jì)機(jī)關(guān)層面，探索不同類型自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容與方法，嘗試構(gòu)建相關(guān)審計(jì)實(shí)務(wù)模型，為進(jìn)一步推進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)提供了有益借鑒。
一、主要做法
(一)審計(jì)對(duì)象的確定——遵循“兩種思路、三項(xiàng)原則”。
“兩種思路”：一是被審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部為線索，根據(jù)其任期及管理區(qū)域等實(shí)際，選擇確定若干主要自然資源資產(chǎn)類型實(shí)施離任審計(jì)；二是以某一類型資源資產(chǎn)為線索，檢查領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)該資源資產(chǎn)管理、開(kāi)發(fā)和保護(hù)等方面的盡責(zé)情況。
“三項(xiàng)原則”：一是資源有特色原則。根據(jù)區(qū)域自然資源稟賦和發(fā)展規(guī)劃，合理選定自然資源資產(chǎn)類型，進(jìn)而確定審計(jì)對(duì)象。二是管理有職責(zé)原則。領(lǐng)導(dǎo)干部被賦予相關(guān)自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)，且有權(quán)管理、支配、使用所審計(jì)的自然資源資產(chǎn)。三是績(jī)效可評(píng)價(jià)原則。盡可能選擇有形有界、可計(jì)量的自然資源資產(chǎn)，并應(yīng)具有一定基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，具備基本審計(jì)評(píng)價(jià)條件。
(二)審計(jì)內(nèi)容的確定——把握“一個(gè)原則、五個(gè)重點(diǎn)”。
“一個(gè)原則”：即以責(zé)定審原則，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)相關(guān)職責(zé)情況確定離任審計(jì)的主要內(nèi)容。
“五個(gè)重點(diǎn)”：一是存量情況。審查相關(guān)自然資源和資產(chǎn)存量特別是任期首年的存量情況。二是增量情況。審查并反映相關(guān)自然資源資產(chǎn)的增量值，尤其是離任時(shí)的增量值。三是消耗量情況。審查任期內(nèi)所管轄自然資源和資產(chǎn)的消耗及變化量，反映為推動(dòng)發(fā)展所產(chǎn)生的生態(tài)和資源代價(jià)情況。四是使用效率情況。關(guān)注自然資源和資產(chǎn)的使用績(jī)效，反映任期內(nèi)資源資產(chǎn)與產(chǎn)值的消耗比率。五是保護(hù)管理情況。審查任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)保護(hù)監(jiān)管方面政策制度制訂完善、執(zhí)行落實(shí)情況，及自然資源資產(chǎn)損害賠償及責(zé)任追究等情況。
(三)審計(jì)方法的確定——把好“四個(gè)關(guān)口”，用好“五種方法”。
“四個(gè)關(guān)口”：一是政策執(zhí)行關(guān)。審查相關(guān)自然資源資產(chǎn)管理使用等政策法規(guī)落實(shí)和相關(guān)規(guī)劃、措施、辦法的制定與執(zhí)行情況。二是開(kāi)發(fā)利用關(guān)。緊盯自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)、利用等方面，審查相關(guān)資金的籌集、使用與監(jiān)管等環(huán)節(jié)，重點(diǎn)關(guān)注資源使用績(jī)效。三是守住底線關(guān)。緊盯自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)安全等方面劃定的基線、上線、下線、紅線，如耕保紅線、林保紅線等，審查有無(wú)超越底線情況。四是保護(hù)修復(fù)關(guān)。審查任期內(nèi)當(dāng)?shù)赜袩o(wú)重大生態(tài)環(huán)境損害事件，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)隱患預(yù)警、損害事件處置情況；把好相關(guān)資金管理使用、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行等關(guān)口，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)有效管理。
“五種方法”：一是資料查閱法。收集任期內(nèi)與履行自然資源資產(chǎn)管理相關(guān)的各類資料，重點(diǎn)關(guān)注資金項(xiàng)目和政策落實(shí)兩方面，了解財(cái)政性資金投向自然資源資產(chǎn)情況，檢查與自然資源資產(chǎn)相關(guān)的法律、規(guī)章、制度等的執(zhí)行情況。二是走訪座談法。通過(guò)與內(nèi)部、外部相關(guān)人員當(dāng)面訪談，了解資源與環(huán)境保護(hù)等工作情況，多個(gè)角度獲取對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職的評(píng)價(jià)。三是延伸取數(shù)法。向相關(guān)部門(mén)了解自然資源資產(chǎn)的變化情況，如向國(guó)土部門(mén)調(diào)查任期內(nèi)供地規(guī)模及結(jié)構(gòu)，土地整理的面積及質(zhì)量等土地占補(bǔ)平衡情況；向環(huán)保部門(mén)了解斷面水質(zhì)抽樣測(cè)量結(jié)果等反映環(huán)境保護(hù)力度的情況。四是實(shí)地觀察法。聘請(qǐng)相關(guān)資源和環(huán)境專家協(xié)同調(diào)查取證，組織審計(jì)人員深入一線對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行實(shí)地踏看觀察，取得審計(jì)第一手資料，確保審計(jì)結(jié)果真實(shí)可靠。五是綜合分析法。通過(guò)梳理定量、定性指標(biāo)及審計(jì)掌握的其他情況，綜合分析領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)對(duì)自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用、管理保護(hù)等方面的情況，并將分析結(jié)果作為審計(jì)評(píng)價(jià)內(nèi)容。同時(shí)，注重以上審計(jì)方法的綜合運(yùn)用，以運(yùn)用地理信息技術(shù)實(shí)施審計(jì)為例，可從國(guó)土、林業(yè)等部門(mén)取得數(shù)據(jù)，由技術(shù)支持單位將矢量圖像、遙感影像圖等疊加比對(duì)和大數(shù)據(jù)計(jì)算分析查找疑點(diǎn)線索，再由審計(jì)組根據(jù)坐標(biāo)信息確定位置進(jìn)行實(shí)地核查取證，有效提高了審計(jì)效率。
(四)評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定——做到“定量分析+定性評(píng)價(jià)”相統(tǒng)一。
“定量分析”：針對(duì)不同類型自然資源資產(chǎn)特性，選擇相應(yīng)計(jì)量依據(jù)及方式方法，對(duì)無(wú)形、復(fù)雜的自然資源資產(chǎn)進(jìn)行有形計(jì)量、有效量化，并根據(jù)存量指標(biāo)、消耗量指標(biāo)、使用效率指標(biāo)、極限值指標(biāo)等作出審計(jì)評(píng)價(jià)。如在某審計(jì)中，探索評(píng)價(jià)土地和水資源質(zhì)量提升對(duì)自然資源資產(chǎn)負(fù)債的影響，采用項(xiàng)目實(shí)施前后土地年租金現(xiàn)值（收益還原法）差額衡量土地資源增值額、實(shí)施后水資源節(jié)約金額衡量水資源節(jié)約額。
“定性評(píng)價(jià)”：將審計(jì)評(píng)價(jià)落腳點(diǎn)放在領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自然資源資產(chǎn)的履職盡責(zé)情況上，在分析量化指標(biāo)的同時(shí)，關(guān)注被審計(jì)對(duì)象在自然資源和資產(chǎn)相關(guān)政策法規(guī)的制定執(zhí)行、監(jiān)督管理等方面的履責(zé)情況，關(guān)注被審計(jì)對(duì)象在自然資源和資產(chǎn)管理中是否存在不作為、慢作為、亂作為等問(wèn)題，充分考慮資源環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性，審慎客觀地作出審計(jì)評(píng)價(jià)。
(五)審計(jì)模型的初步構(gòu)建——3類主要自然資源資產(chǎn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容及基本框架。
1.土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)。重點(diǎn)關(guān)注耕地保護(hù)、建設(shè)用地節(jié)約集約利用、土地出讓金收支與管理三個(gè)方面。在耕地保護(hù)方面，重點(diǎn)審查約束性指標(biāo)落實(shí)、目標(biāo)責(zé)任制完成及相關(guān)指標(biāo)真實(shí)性情況；在建設(shè)用地集約利用方面，圍繞權(quán)力運(yùn)行、資源配置、經(jīng)濟(jì)操作行為，關(guān)注重點(diǎn)行業(yè)和投資項(xiàng)目，特別是主要商業(yè)和房地產(chǎn)項(xiàng)目、工業(yè)用地的競(jìng)爭(zhēng)性供應(yīng)和使用等；在土地出讓金收支與管理方面，重點(diǎn)關(guān)注違規(guī)減免土地出讓收入、借機(jī)謀取私利、侵占騙取安置補(bǔ)償款等情況。
土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的基本框架模型如下（圖1）：
圖1 土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的基本框架模型
2.水資源資產(chǎn)離任審計(jì)。以水資源資產(chǎn)的保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用、損害與修復(fù)追責(zé)等為主線，將水資源相關(guān)重大決策部署落實(shí)、飲用水源地保護(hù)與污染源治理、農(nóng)業(yè)面源污染與養(yǎng)殖污染治理、農(nóng)村污水和垃圾處理及重大水污染事件處置及追償追責(zé)等作為審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容。以庫(kù)區(qū)水資源資產(chǎn)離任審計(jì)為例，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)對(duì)庫(kù)區(qū)水資源資產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃編制與機(jī)制建設(shè)、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)與資源保護(hù)、日常監(jiān)測(cè)與應(yīng)急管理等情況。
庫(kù)區(qū)水資源資產(chǎn)離任審計(jì)基本框架模型如下（圖2）：
圖2 庫(kù)區(qū)水資源資產(chǎn)離任審計(jì)的基本框架模型
3.林業(yè)資源資產(chǎn)離任審計(jì)。重點(diǎn)圍繞日常管理、開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)修改三個(gè)方面，將檢查林業(yè)資源資產(chǎn)日常管理、山林覆蓋率和蓄積量等、林地征占用、年度森林采伐限額執(zhí)行、改變林地性質(zhì)的墾造耕地、林業(yè)專項(xiàng)資金和有償使用費(fèi)、年度造林任務(wù)完成、公益林管理及森林消防責(zé)任落實(shí)等情況作為審計(jì)關(guān)注重點(diǎn)，其基本框架模型如下（圖3）：
圖3 林業(yè)資源資產(chǎn)離任審計(jì)的基本框架模型
4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。總體上可從開(kāi)發(fā)利用、占補(bǔ)平衡、保護(hù)修復(fù)等視角，對(duì)土地、林業(yè)、水、礦產(chǎn)等資源類型綜合實(shí)施。審計(jì)內(nèi)容和方法可參照前述幾類自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容與方法，結(jié)合實(shí)際有機(jī)選取。同時(shí)，注重對(duì)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況的審計(jì)力度，關(guān)注生態(tài)環(huán)境總體情況、環(huán)境損害和修復(fù)情況、相關(guān)管理制度建立與執(zhí)行等。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)基本框架模型如下（圖4）：
圖4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的基本框架模型
二、工作成效
1.揭示了自然資源資產(chǎn)管理中存在的問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)。
通過(guò)審計(jì)實(shí)踐，揭示了一批發(fā)展中值得關(guān)注的問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)。如在林業(yè)資源資產(chǎn)審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)部分林業(yè)規(guī)范性文件條款與上級(jí)規(guī)定不符、林業(yè)生產(chǎn)用地體外審批、公益林與耕地基本農(nóng)田重疊或被侵占等問(wèn)題；在土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)未經(jīng)審批改變土地用途、礦山環(huán)境污染監(jiān)管不到位等問(wèn)題。審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，均提出了審計(jì)建議，堵塞了管理漏洞，彌補(bǔ)了監(jiān)管短板。
2.催生了一批自然資源資產(chǎn)管理和保護(hù)的政策制度。
通過(guò)審計(jì)實(shí)踐，注重從制度機(jī)制層面發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、推進(jìn)整改。比如，通過(guò)對(duì)某開(kāi)發(fā)區(qū)土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)完善土地管理制度，推動(dòng)市政府出臺(tái)臨時(shí)改變房屋用途管理的實(shí)施意見(jiàn)；通過(guò)對(duì)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)山林資源離任審計(jì)，推動(dòng)縣級(jí)黨委出臺(tái)專門(mén)意見(jiàn)，加大對(duì)山區(qū)生態(tài)和耕地保護(hù)政策扶持力度；通過(guò)對(duì)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源資產(chǎn)離任審計(jì)，促使水利、環(huán)保部門(mén)完善部分考核指標(biāo)，提高了行業(yè)監(jiān)管的科學(xué)性。
3.夯實(shí)了推進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的工作基礎(chǔ)。
通過(guò)審計(jì)實(shí)踐，審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)人員對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)經(jīng)歷了從無(wú)到有的全新認(rèn)識(shí)，培養(yǎng)鍛煉了一批適應(yīng)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)人員；初步形成了從審計(jì)對(duì)象選擇到審計(jì)內(nèi)容確定，從審計(jì)方案編制到審計(jì)團(tuán)隊(duì)組建，從審計(jì)數(shù)據(jù)獲取到審計(jì)結(jié)果評(píng)價(jià)等一系列工作制度和方法，特別是探索形成的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)內(nèi)容、方法及審計(jì)實(shí)務(wù)框架模型，為進(jìn)一步推進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。
三、體會(huì)與啟示
1.要注重推動(dòng)建立高層次多部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同機(jī)制。
積極推進(jìn)在黨委政府層面建立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，研究部署面上工作，協(xié)調(diào)解決相關(guān)重大問(wèn)題；推動(dòng)建立自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，建立由干部監(jiān)督管理部門(mén)、自然資源管理部門(mén)及審計(jì)、統(tǒng)計(jì)、地理測(cè)繪等部門(mén)組成的聯(lián)席會(huì)議或協(xié)調(diào)小組，完善工作溝通配合與結(jié)果運(yùn)用等機(jī)制，特別是根據(jù)不同自然資源資產(chǎn)類型，建立相關(guān)工作溝通與數(shù)據(jù)分享渠道，進(jìn)一步形成工作合力。
2.要大力推進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)基礎(chǔ)建設(shè)。
加大對(duì)審計(jì)人員相關(guān)基礎(chǔ)知識(shí)和技術(shù)方法的培訓(xùn)力度，引進(jìn)相關(guān)專業(yè)人才充實(shí)審計(jì)隊(duì)伍。積極關(guān)注自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制等工作進(jìn)展，主動(dòng)與自然資源資產(chǎn)部門(mén)和統(tǒng)計(jì)部門(mén)進(jìn)行對(duì)接，獲取有關(guān)自然資源資產(chǎn)的資料和信息。呼吁有關(guān)部門(mén)完善自然資源資產(chǎn)法律體系，針對(duì)不同類型自然資源資產(chǎn)建立明確的目標(biāo)考核體系，對(duì)自然資源保護(hù)、政策制訂執(zhí)行等進(jìn)行科學(xué)審慎評(píng)價(jià)，為審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)提供法律依據(jù)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
3.要持續(xù)加強(qiáng)新興技術(shù)在審計(jì)中應(yīng)用的深度。
要加大對(duì)相關(guān)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)的收集和分析力度，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)分析自然資源資產(chǎn)的存量、增量情況及其變化原因，提高審計(jì)監(jiān)測(cè)能力；推動(dòng)通過(guò)云計(jì)算建立自然資源資產(chǎn)信息集合，按照“互聯(lián)網(wǎng)+審計(jì)”理念，探索依托分布式數(shù)據(jù)庫(kù)、云存儲(chǔ)等互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與技術(shù)，集中管理各類自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，強(qiáng)化對(duì)數(shù)據(jù)的挖掘與共享，努力提升審計(jì)質(zhì)量和效率。
4.要加快建立完善第三方支持協(xié)作機(jī)制。
要加強(qiáng)與測(cè)繪地理信息部門(mén)和專業(yè)機(jī)構(gòu)的協(xié)作，通過(guò)簽訂合作框架協(xié)議等方式建立協(xié)作平臺(tái)，加緊探索地理信息技術(shù)手段與傳統(tǒng)審計(jì)方式的有機(jī)融合，創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的技術(shù)方法；注重審計(jì)專家顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)的組建工作，聘請(qǐng)自然資源與生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)＜覟閷徲?jì)實(shí)施提供智力支持，通過(guò)授權(quán)委托等方式與專業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展技術(shù)協(xié)作，或直接聘請(qǐng)有關(guān)技術(shù)人員參與審計(jì)，通過(guò)借腦借力等多種方式彌補(bǔ)審計(jì)人員專業(yè)技術(shù)短板和人力不足難題，致力提升自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)效率。
