摘要：本文從分析部門預(yù)算自身存在的問題入手，提出部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中有些問題屢查屢犯的重要原因在于編制的預(yù)算缺乏科學(xué)性、合理性。審計(jì)工作應(yīng)該深入分析預(yù)算執(zhí)行中存在問題的根源，提出具有建設(shè)性的審計(jì)建議，促進(jìn)被審計(jì)單位提高預(yù)算編制質(zhì)量，加強(qiáng)預(yù)算約束能力，從源頭上杜絕違法違規(guī)、屢查屢犯等現(xiàn)象。這也是貫徹“牢固樹立科學(xué)審計(jì)理念，充分發(fā)揮審計(jì)工作免疫系統(tǒng)功能”的內(nèi)在要求。
審計(jì)署派出審計(jì)局對中央部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，通過發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)而提出審計(jì)建議，使得中央部門預(yù)算執(zhí)行逐漸規(guī)范，預(yù)算執(zhí)行率逐年提高，維護(hù)了國家財(cái)政資金安全，提高了財(cái)政資金使用效率。但有些問題多年審計(jì)仍然存在，甚至屢查屢犯，如無預(yù)算安排項(xiàng)目、擴(kuò)大資金開支范圍、資金閑置等。出現(xiàn)這些問題的根本原因在于預(yù)算編制環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)，沒有經(jīng)過科學(xué)合理分析預(yù)算項(xiàng)目的必要性、可行性，沒有詳細(xì)測算預(yù)算項(xiàng)目支出數(shù)據(jù)，沒有制定詳細(xì)的預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行計(jì)劃，沒有深入考慮預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行中存在的難點(diǎn)，重申請資金數(shù)量，輕資金使用效益。由于編制的預(yù)算缺乏約束性，給人為干擾預(yù)算執(zhí)行留下可乘之機(jī)，容易出現(xiàn)項(xiàng)目支出之間、基本支出和項(xiàng)目支出之間串用資金、挪用資金等問題。
預(yù)算是指導(dǎo)財(cái)政資金使用方向、約束財(cái)政資金使用規(guī)模、提高財(cái)政資金使用效益的重要手段，也是財(cái)政資金執(zhí)行效率高低的考量依據(jù)。預(yù)算編制的科學(xué)性與否是目前影響預(yù)算執(zhí)行效率的最關(guān)鍵因素。就目前部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的情況看，人為干擾預(yù)算執(zhí)行的問題已在逐年減少，危害性也逐漸下降，目前部門預(yù)算執(zhí)行中更突出更嚴(yán)重的問題是損失浪費(fèi)和資金使用效率低下的問題，造成部門預(yù)算執(zhí)行存在這些問題的根本原因在于年初編制的預(yù)算缺乏科學(xué)性、合理性，編制的預(yù)算不具備約束能力。只有制定一個編制科學(xué)、內(nèi)容完整、測量準(zhǔn)確的預(yù)算計(jì)劃，才能從根本上提高部門預(yù)算執(zhí)行效率和質(zhì)量，才能從根本上杜絕審計(jì)問題年年查年年出現(xiàn)的現(xiàn)象。因此，深化部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，提高預(yù)算執(zhí)行效率，重點(diǎn)要促進(jìn)預(yù)算編制質(zhì)量的提高。
一、透過預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告看部門預(yù)算編制存在的問題
（一）收入預(yù)算編制存在的問題
從目前部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題看，普遍存在未將本部門所有收入均納入預(yù)算的現(xiàn)象，部門預(yù)算編制不完整，造成部門收入數(shù)據(jù)不真實(shí)。
由于財(cái)政管理部門同資產(chǎn)管理部門沒有建立起很好的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，財(cái)政管理部門無法全面掌握預(yù)算執(zhí)行部門擁有的資源數(shù)量，雙方信息的不對稱造成應(yīng)納入預(yù)算的收入沒有納入預(yù)算，比如國有資產(chǎn)出讓、出租收入，其他部門橫向的經(jīng)常性撥款等。另外，有些部門所屬二級單位對外投資辦公司，公司盈余、虧損均沒有納入預(yù)算管理，存在國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。收入預(yù)算不完整就無法完整進(jìn)行預(yù)算資金支出績效考核，考核結(jié)果也就不夠真實(shí)。
（二）支出預(yù)算編制存在的問題
1.基本支出預(yù)算編制存在的問題。
定員定額、實(shí)物費(fèi)用定額是基本支出預(yù)算編制的好方法，使用這種方法編制的預(yù)算既能保證機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)又能節(jié)約財(cái)政資金減少浪費(fèi)現(xiàn)象。但是，要達(dá)到這樣的目標(biāo)前提是必須有一個同部門承擔(dān)的業(yè)務(wù)職能相適應(yīng)的定額標(biāo)準(zhǔn)，通過對定員定額、實(shí)物費(fèi)用定額試點(diǎn)單位審計(jì)發(fā)現(xiàn)，目前的定額核定方法仍不夠完善，定額標(biāo)準(zhǔn)不夠準(zhǔn)確，部門預(yù)算的核定不能同部門占用公共資源有機(jī)結(jié)合，容易造成“想干事的沒有錢，有錢的沒事可干”。
此外，財(cái)政管理部門要求“一上”時(shí)基本支出預(yù)算原則上按上年預(yù)算批復(fù)數(shù)編報(bào)，上年預(yù)算批復(fù)數(shù)不能完整反映當(dāng)年實(shí)際支出情況，造成下年基本支出預(yù)算不足或者超支，且每年都要調(diào)整，影響預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束性。
2.項(xiàng)目支出預(yù)算編制存在的問題。
一是大多數(shù)項(xiàng)目支出預(yù)算編制能夠嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目庫制度，從項(xiàng)目庫中挑選項(xiàng)目，但審計(jì)發(fā)現(xiàn)有些部門項(xiàng)目庫中的許多項(xiàng)目本身論證不夠充分，立項(xiàng)、評估工作不重實(shí)質(zhì)走形式，對項(xiàng)目沒有進(jìn)行嚴(yán)格的遴選、論證、審核和排序，項(xiàng)目庫中的待選項(xiàng)目本身質(zhì)量不高，預(yù)算執(zhí)行單位盲目申請資金，使用預(yù)算資金時(shí)出現(xiàn)許多困難導(dǎo)致項(xiàng)目無法按期完成，或者完成質(zhì)量很低，資金使用效益低下。
二是申請資金時(shí)存在小項(xiàng)目大預(yù)算情況，預(yù)算資金頭戴三尺帽。某些項(xiàng)目申請資金時(shí)夸大項(xiàng)目資金需要量，申請到的資金嚴(yán)重超過實(shí)際需要量，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，有些項(xiàng)目資金凈結(jié)余數(shù)額大且長期留置在賬戶中。
（三）預(yù)算編制程序存在的問題
部門預(yù)算編制工作在財(cái)務(wù)部門，具體執(zhí)行部門是各業(yè)務(wù)司局，代編預(yù)算不準(zhǔn)確造成執(zhí)行困難。某些部門沒有形成資產(chǎn)管理部門與預(yù)算管理部門協(xié)調(diào)配合的國有資產(chǎn)管理機(jī)制，預(yù)算管理部門只關(guān)心預(yù)算資金申請和批復(fù)，不掌握資產(chǎn)采購、入庫、出庫、使用等情況，編制預(yù)算時(shí)“閉門造車”，預(yù)算自然不準(zhǔn)確，對預(yù)算資金的監(jiān)督、管理亦不到位。
二、以預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果促進(jìn)預(yù)算編制質(zhì)量提高
通過深入分析部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果，我們發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)中存在的許多問題根源實(shí)際在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，審計(jì)應(yīng)從根源上分析問題，提出更多促進(jìn)預(yù)算編制質(zhì)量提高的審計(jì)建議。
（一）促進(jìn)預(yù)算編制全面、無遺漏，增強(qiáng)預(yù)算完整性
1.審查部門是否將所有的收入項(xiàng)目均納入預(yù)算管理，包括政府性基金、行政事業(yè)性收費(fèi)、國有資產(chǎn)出租出讓收入等；所有的支出也都通過預(yù)算下達(dá)，不能游離于預(yù)算之外，要做到“收入一個籠子，預(yù)算一個盤子，支出一個口子”；另一方面審計(jì)預(yù)算計(jì)劃的調(diào)整，確保年初編制的預(yù)算盡量完整，減少對預(yù)算計(jì)劃的調(diào)增、調(diào)減，提高預(yù)算約束力，增強(qiáng)預(yù)算嚴(yán)肅性。
2.審查預(yù)算執(zhí)行的全過程是否符合相關(guān)規(guī)定，執(zhí)行是否按流程、權(quán)限辦理，手續(xù)是否嚴(yán)謹(jǐn)、齊全。通過發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題反映中央部門是否存在不符合國家有關(guān)的法律、法規(guī)、政策、行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、定額、工作規(guī)范等編制預(yù)算；是否存在超過核定的機(jī)構(gòu)、職責(zé)、人員編制預(yù)算，是否綜合考慮本單位發(fā)展計(jì)劃、工作任務(wù)和以前年度預(yù)算執(zhí)行情況等編制預(yù)算。此外，應(yīng)關(guān)注收入預(yù)算編制是否完整、真實(shí)、合法，是否存在人為低估、隱瞞收入的情況。
（二）促進(jìn)編制的部門預(yù)算更加適應(yīng)預(yù)算執(zhí)行部門的具體工作職責(zé)，提高部門預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性
第一，基本支出資金的安排要嚴(yán)格同部門業(yè)務(wù)相聯(lián)系，盡量做到事權(quán)財(cái)力相結(jié)合，處理好公平和效率的關(guān)系；如定員定額標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定要充分考慮各種因素，財(cái)力既要保證部門的正常運(yùn)行和發(fā)展又要提倡節(jié)約，既杜絕定額標(biāo)準(zhǔn)高造成浪費(fèi)，又避免因?yàn)槎~標(biāo)準(zhǔn)低造成公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)情況發(fā)生，促進(jìn)基本支出預(yù)算嚴(yán)格按照“綜合預(yù)算、優(yōu)先保障、定員定額”的原則編制。
第二，項(xiàng)目支出預(yù)算審計(jì)中應(yīng)關(guān)注申報(bào)的項(xiàng)目是否符合國家有關(guān)方針政策和預(yù)算資金使用范圍，充分體現(xiàn)單位職責(zé)履行、工作任務(wù)完成和事業(yè)發(fā)展的需要；是否嚴(yán)格按照確定的實(shí)施計(jì)劃撥付預(yù)算資金，是否達(dá)到預(yù)定的項(xiàng)目目標(biāo)；同時(shí)應(yīng)監(jiān)督項(xiàng)目的申報(bào)內(nèi)容是否真實(shí)，同一項(xiàng)目有無多渠道申請資金，重復(fù)編列預(yù)算項(xiàng)目的問題；列入政府采購范圍和限額采購標(biāo)準(zhǔn)的采購品目和項(xiàng)目，是否按規(guī)定編制了政府采購預(yù)算。通過審計(jì)促進(jìn)項(xiàng)目支出預(yù)算的編制嚴(yán)格遵循“綜合預(yù)算、科學(xué)論證、合理排序”的原則，實(shí)行滾動項(xiàng)目庫制度，項(xiàng)目庫內(nèi)容分輕重緩急排序，且由靜態(tài)向動態(tài)轉(zhuǎn)換，不斷更新改進(jìn)，編制預(yù)算時(shí)優(yōu)先安排那些促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必須項(xiàng)目，充分發(fā)揮預(yù)算項(xiàng)目時(shí)效性，及早體現(xiàn)重大項(xiàng)目的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益。
第三，審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的項(xiàng)目預(yù)算資金未按期下達(dá)、項(xiàng)目工程未按期完成等情況，經(jīng)過分析發(fā)現(xiàn)主要原因是項(xiàng)目預(yù)算論證不充分、準(zhǔn)備不完善等造成的。各部門在編制項(xiàng)目支出預(yù)算時(shí)要有明確的實(shí)施計(jì)劃和時(shí)間進(jìn)度，編制的預(yù)算可操作性要強(qiáng)，增強(qiáng)項(xiàng)目可執(zhí)行力。
第四，審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的項(xiàng)目資金使用效率低下導(dǎo)致的損失浪費(fèi)等問題，根源在于沒有一套嚴(yán)格的考核體系，各部門應(yīng)建立一套完善的衡量項(xiàng)目支出效益的標(biāo)準(zhǔn)體系，項(xiàng)目申報(bào)時(shí)必須明確項(xiàng)目完成后將要達(dá)到的目標(biāo)，量化考核指標(biāo)，考核項(xiàng)目工程是否達(dá)到預(yù)期的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益，有利于監(jiān)督。綜合分析衡量效益性的三類指標(biāo)，一是部門運(yùn)用財(cái)政資金履行公共職能的指標(biāo)。如工作量完成率、群眾的受益率、社會的滿意率、標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)標(biāo)率等；二是部門預(yù)算批復(fù)規(guī)模、實(shí)際支出規(guī)模等橫向指標(biāo)。如本年度經(jīng)費(fèi)占上年支出的比例、本部門支出占同行業(yè)其他部門支出的比例、人員經(jīng)費(fèi)占部門支出的比例、公用支出占部門支出的比例等；三是部門預(yù)算資金占財(cái)政總支出規(guī)模等縱向指標(biāo)。如部門收入占財(cái)政總收入的比重及收入增長率、部門支出占財(cái)政總支出的比重及其增長率、部門結(jié)余占財(cái)政年度節(jié)余的比重等。
三、以預(yù)算執(zhí)行審計(jì)推動部門預(yù)算編制德科學(xué)化、合理化
通過具體的審計(jì)實(shí)踐及被審計(jì)單位的反饋發(fā)現(xiàn)，部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)不能僅停留在揭露、查處重大違法違紀(jì)案件上，而是要從更深層次的體制、機(jī)制、制度層面反映問題，提出具有建設(shè)性的審計(jì)建議，促進(jìn)被審計(jì)單位不斷提高抵御、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的能力，增強(qiáng)其自身的免疫力。
（一）推動建立統(tǒng)一、完善的財(cái)政預(yù)算管理制度
推動預(yù)算法的修訂，推進(jìn)財(cái)政管理制度的統(tǒng)一完整。推動部門預(yù)算編制方法從基數(shù)加增長向零基預(yù)算制度轉(zhuǎn)變。擴(kuò)大目前的定員定額、實(shí)物費(fèi)用定額試點(diǎn)，財(cái)政部門應(yīng)組織專門力量收集并分析試點(diǎn)數(shù)據(jù)，為將來制作統(tǒng)一的零基預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)做準(zhǔn)備。
（二）推動預(yù)算精細(xì)化管理，推進(jìn)預(yù)算公開、增強(qiáng)預(yù)算透明度
一是積極推進(jìn)部門預(yù)算精細(xì)化管理，建立預(yù)算編制與執(zhí)行相結(jié)合的機(jī)制，強(qiáng)化財(cái)政撥款專項(xiàng)結(jié)余和凈資金結(jié)余管理，加強(qiáng)預(yù)算支出績效評價(jià)體系建設(shè)；二是繼續(xù)推進(jìn)預(yù)算公開，建立完善的財(cái)政預(yù)算信息披露制度，主動公開部門預(yù)算、收支決算情況。進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算編制和審核工作，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督和管理，建立規(guī)范預(yù)算執(zhí)行的長效機(jī)制。
（三）促進(jìn)事權(quán)和財(cái)力的匹配，提高部門職責(zé)履行質(zhì)量
結(jié)合部門實(shí)際情況，對比分析部門預(yù)算執(zhí)行考評指標(biāo)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)是否存在事權(quán)同財(cái)力不匹配的現(xiàn)象，將部門承擔(dān)的職能、工作量大小、職責(zé)履行質(zhì)量同預(yù)算批復(fù)相結(jié)合，堅(jiān)決杜絕“小事權(quán),大財(cái)力”造成的損失浪費(fèi)和“大事權(quán)，小財(cái)力”造成的職責(zé)履行質(zhì)量低下現(xiàn)象。
（四）轉(zhuǎn)變審計(jì)工作思路，將審計(jì)工作重心前移，由事后、事中審計(jì)向事前審計(jì)轉(zhuǎn)變
將審計(jì)工作從事后審計(jì)逐步轉(zhuǎn)向事前審計(jì)，將審計(jì)的功能從“看病治病”逐步轉(zhuǎn)向“預(yù)防”，充分發(fā)揮審計(jì)工作的免疫系統(tǒng)功能，同時(shí)提高被審計(jì)單位自身免疫力，才能做到“少出問題，不出問題，至少不出大問題”，也能有效避免重大損失浪費(fèi)等現(xiàn)象。
（五）促進(jìn)問責(zé)機(jī)制的真正建立
促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行責(zé)任追究制度的建立，對編制虛假預(yù)算套取預(yù)算資金、改變預(yù)算資金用途、擴(kuò)大預(yù)算資金開支范圍等問題導(dǎo)致不履行或者不正確履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率，決策失誤造成損失，或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益，給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為，進(jìn)行責(zé)任追究。
實(shí)行關(guān)口前置，建立預(yù)算部門責(zé)任承諾制度，對于重要項(xiàng)目還可以面向全社會公開承諾。承諾在先，問責(zé)在后，問責(zé)客體在思想上就更加容易理解和接受，在責(zé)任事故、事件發(fā)生后，才能主動地認(rèn)識錯誤和承擔(dān)責(zé)任。
滿足公眾充分的知情權(quán)和參與權(quán)，建立多渠道、高效率的公眾投訴體系，使民情民意能盡快進(jìn)入監(jiān)督機(jī)構(gòu)的視聽。通過公眾的普遍參加以及積極回應(yīng)，形成互動的動態(tài)問責(zé)，保證問責(zé)制度的全方位執(zhí)行。（作者：審計(jì)署民族宗教審計(jì)局 俞文源）
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