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略論國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理關(guān)系中的幾個(gè)關(guān)系
王道通（審計(jì)署駐鄭州特派辦）
 
【時(shí)間:2011年11月04日】 字號(hào)： 【大】 【中】 【小】
    今年7月，劉家義審計(jì)長(zhǎng)在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事論壇上發(fā)表《國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理》的重要講話(huà)。正像2008年3月審計(jì)長(zhǎng)在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)第二次理事論壇上發(fā)表審計(jì)“免疫系統(tǒng)”論一樣，很快引起了學(xué)術(shù)理論界的重視，在社會(huì)上也引起了廣泛關(guān)注。
    本文主要探討國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理、審計(jì)國(guó)家治理與審計(jì)免疫系統(tǒng)、以及審計(jì)國(guó)家治理與審計(jì)實(shí)踐的關(guān)系。

    一、國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理的關(guān)系
    國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理的關(guān)系可以表述為兩個(gè)方面，一是國(guó)家審計(jì)本身就是國(guó)家治理體系中一個(gè)重要的組成部分，是內(nèi)生于國(guó)家治理的；二是國(guó)家審計(jì)為國(guó)家治理服務(wù)，通過(guò)特有的獨(dú)立監(jiān)督對(duì)國(guó)家治理發(fā)揮作用。概括起來(lái)應(yīng)該是國(guó)家審計(jì)來(lái)源于國(guó)家治理，同時(shí)反作用于國(guó)家治理，審計(jì)的國(guó)家治理作用是國(guó)家審計(jì)存在的基本前提。
    從前一個(gè)方面看，國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理體系的一部分，加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)本身的治理也是應(yīng)有之義。審計(jì)署近年來(lái)不斷推動(dòng)審計(jì)的法治化進(jìn)程，健全和完善審計(jì)的體制機(jī)制，創(chuàng)新和改進(jìn)審計(jì)的方式方法，逐步加大審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)的力度，無(wú)不體現(xiàn)著對(duì)國(guó)家審計(jì)本身治理的極大重視。毫無(wú)疑問(wèn)，搞好審計(jì)本身的治理既是完善國(guó)家治理的一部分，也是審計(jì)發(fā)揮為國(guó)家治理服務(wù)的一個(gè)首要前提。
    從第二個(gè)方面看，近年來(lái)，通過(guò)不斷加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，充分發(fā)揮審計(jì)免疫系統(tǒng)功能作用，也都體現(xiàn)著審計(jì)服務(wù)于國(guó)家治理的突出特征。
    審計(jì)實(shí)質(zhì)上是國(guó)家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國(guó)家治理的重要組織部分?？梢詮乃膫€(gè)方面去理解：一是從歷史發(fā)展過(guò)程來(lái)看，國(guó)家審計(jì)始終是國(guó)家治理的重要組成部分。二是從政治制度設(shè)計(jì)看，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理系統(tǒng)中的監(jiān)督控制系統(tǒng)，既是內(nèi)生的，又是獨(dú)立的。三是從審計(jì)運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，國(guó)家審計(jì)有效發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，對(duì)改善國(guó)家治理具有重要意義。四是從增強(qiáng)治理績(jī)效來(lái)看，國(guó)家審計(jì)通過(guò)發(fā)現(xiàn)并促進(jìn)問(wèn)題整改，保障各項(xiàng)治理措施落到實(shí)處。
    國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理的關(guān)系其實(shí)并不是一個(gè)新問(wèn)題。2004年12月原審計(jì)長(zhǎng)李金華在中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法律系主辦的“中國(guó)財(cái)經(jīng)法律論壇”上就發(fā)表過(guò)《國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的工具——為問(wèn)責(zé)導(dǎo)航》的演講，明確提出了“國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的工具，要在國(guó)家治理過(guò)程中發(fā)揮不可替代的作用”的命題，同時(shí)指出“完善治理是中國(guó)長(zhǎng)期持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的內(nèi)在要求，需要社會(huì)各種力量共同努力”。
    由此可以看出，時(shí)下大家討論的“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”問(wèn)題，不僅是對(duì)“審計(jì)免疫系統(tǒng)”論的深化，更是我國(guó)審計(jì)理論和審計(jì)基本經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是隨著我國(guó)審計(jì)實(shí)踐的不斷發(fā)展，對(duì)進(jìn)一步提高境界、提升層次，更好地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)提出的更新、更高的要求。國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理這一命題的提出對(duì)把握審計(jì)發(fā)展的規(guī)律、一般與特殊的統(tǒng)一，推動(dòng)中國(guó)特色的審計(jì)理論、審計(jì)制度的創(chuàng)新，促進(jìn)中國(guó)審計(jì)工作的全面科學(xué)發(fā)展，都將產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。
    二、國(guó)家治理理論與審計(jì)免疫系統(tǒng)功能的關(guān)系
    “國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”是“審計(jì)免疫系統(tǒng)”觀點(diǎn)的發(fā)展和深化，但二者并不是替代關(guān)系，審計(jì)的本質(zhì)仍然是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的免疫系統(tǒng)，發(fā)揮審計(jì)的免疫系統(tǒng)功能作用仍然是第一位的。就大概念的審計(jì)而言，不管是國(guó)家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)，還是內(nèi)部審計(jì)，都時(shí)時(shí)刻刻發(fā)揮著經(jīng)濟(jì)社會(huì)免疫系統(tǒng)的功能，差別只是由于分工不同而造成的層次不同，程度不同，范圍不同而已。相對(duì)而言，國(guó)家審計(jì)在發(fā)揮經(jīng)濟(jì)社會(huì)免疫系統(tǒng)的功能時(shí)，更加突出了服務(wù)國(guó)家治理的作用。建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)主義，要堅(jiān)持國(guó)家利益和人民利益的統(tǒng)一，作為國(guó)家審計(jì)，必須是在發(fā)揮經(jīng)濟(jì)社會(huì)免疫系統(tǒng)的功能的基礎(chǔ)上為國(guó)家治理服務(wù)。比如審計(jì)大型國(guó)有股份公司，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，揭示矛盾，提出相應(yīng)措施并加以改進(jìn)和完善，對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)是為股民負(fù)責(zé)、股東負(fù)責(zé)，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是為公司治理服務(wù)，如果上升到體制、制度、政策層面，就是為國(guó)家治理服務(wù)。因此說(shuō)，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)社會(huì)免疫系統(tǒng)的功能作用是國(guó)家審計(jì)的基礎(chǔ)，為國(guó)家治理服務(wù)是其作用的主要方面。
    從審計(jì)免疫系統(tǒng)理論看，審計(jì)主要是依靠獨(dú)立監(jiān)督活動(dòng)，來(lái)感知經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提出防范風(fēng)險(xiǎn)、抵御風(fēng)險(xiǎn)的建議，從而引起重視，應(yīng)用國(guó)家和政府的力量去化解風(fēng)險(xiǎn)。在這里審計(jì)的假設(shè)前提是經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中有問(wèn)題，有風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)在的問(wèn)題是，處于社會(huì)轉(zhuǎn)軌變型中的中國(guó)，把持續(xù)、深化改革作為主要?jiǎng)恿Φ闹袊?guó)，不僅僅是揭示、修補(bǔ)、救治已經(jīng)存在的問(wèn)題，還有一個(gè)為建設(shè)國(guó)家整體架構(gòu)、建立經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康平穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制服務(wù)的功能，這一功能將在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)決定國(guó)家審計(jì)主要的戰(zhàn)略指向。
    借用中國(guó)傳統(tǒng)哲學(xué)中的術(shù)語(yǔ)，二者是一個(gè)體、用關(guān)系。“免疫系統(tǒng)”是體，“國(guó)家治理”是用?！绑w”是本源，是主干，“用”是派生，是發(fā)展。當(dāng)然，對(duì)于處于社會(huì)轉(zhuǎn)軌變型中的中國(guó)，對(duì)于持續(xù)改革發(fā)展的中國(guó)，后者的特征就顯得更突出一些。但即使是為國(guó)家治理服務(wù)，也因時(shí)代不同，發(fā)展階段不同，黨和國(guó)家的工作重點(diǎn)不同而有所不同。審計(jì)工作的二十字方針，關(guān)鍵的就在于“圍繞中心，服務(wù)大局”，必須堅(jiān)持為黨負(fù)責(zé)與為人民負(fù)責(zé)的統(tǒng)一。
    三、國(guó)家治理理論與目前審計(jì)實(shí)踐的關(guān)系
    國(guó)家審計(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展源于國(guó)家治理，國(guó)家治理的需求決定了國(guó)家審計(jì)的產(chǎn)生，國(guó)家治理的目標(biāo)決定了國(guó)家審計(jì)的方向。這是下一步對(duì)我國(guó)審計(jì)的新定位，也是對(duì)我國(guó)目前審計(jì)發(fā)揮國(guó)家治理作用的新思考。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這是我們?cè)谙喈?dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)的主要目標(biāo)和任務(wù)，也是面臨的最大的國(guó)情。在這一總目標(biāo)下，我們要站在全局的高度，要有國(guó)際的視野，從西亞、北非一些國(guó)家的政治動(dòng)蕩、西歐國(guó)家的政府債務(wù)危機(jī)等教訓(xùn)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，謀劃和完善我們的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)。審計(jì)應(yīng)該有時(shí)代感、緊迫感、危機(jī)感。我們應(yīng)該緊緊圍繞黨和國(guó)家的中心工作來(lái)開(kāi)展審計(jì)，特別是要圍繞“十二、五規(guī)劃”提出的目標(biāo)來(lái)安排一切工作，更好地發(fā)揮審計(jì)的免疫系統(tǒng)功能，更好地為國(guó)家實(shí)現(xiàn)良治服務(wù)。目前主要要強(qiáng)調(diào)以下幾個(gè)方面：
    （一）圍繞完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，加大對(duì)體制機(jī)制制度性問(wèn)題的揭示和反映力度，為完善國(guó)家的經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)服務(wù)。
    （二）圍繞推進(jìn)民主法治建設(shè)，加大對(duì)法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)情況的關(guān)注力度，為建立和完善國(guó)家的政治治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制服務(wù)。
    （三）圍繞加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，深化對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)政策貫徹落實(shí)情況的審計(jì)監(jiān)督，為完善政令統(tǒng)一，保證適度集權(quán)的中國(guó)特色的社會(huì)主義的自我完善服務(wù)。
    （四）圍繞推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，加大對(duì)重大違法違紀(jì)問(wèn)題和案件的揭露和查處力度，為建立“預(yù)防為主，懲訪(fǎng)并舉”、有中國(guó)特色的廉政制度服務(wù)。
    （五）圍繞加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，加強(qiáng)涉農(nóng)資金和項(xiàng)目審計(jì)，從體制上解決中國(guó)傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型存在的障礙，為我國(guó)整體實(shí)現(xiàn)城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化服務(wù)。
    （六）圍繞建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)，為我國(guó)協(xié)調(diào)發(fā)展、持續(xù)發(fā)展鋪平道路。
    結(jié)合我國(guó)目前的審計(jì)工作實(shí)際，貫徹落實(shí)國(guó)家治理理論，基礎(chǔ)還在于做實(shí)做細(xì)審計(jì)項(xiàng)目，同時(shí)還要保證適度的審計(jì)提升和擴(kuò)展能力。審計(jì)報(bào)告是第一位的，是一個(gè)基本面，審計(jì)信息是挖掘和突破的點(diǎn)，在點(diǎn)面之間，審計(jì)專(zhuān)題報(bào)告作為一個(gè)中間層級(jí)，作為連接二者的主線(xiàn)，會(huì)顯得越來(lái)越重要。從當(dāng)下審計(jì)成果反映的形式看，要著重在專(zhuān)題報(bào)告上下大工夫，以專(zhuān)題報(bào)告為主要載體，努力提升審計(jì)成果的厚度和層次，把審計(jì)服務(wù)于國(guó)家治理的作用首先在專(zhuān)題報(bào)告上體現(xiàn)出來(lái)。（王道通）
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