摘 要：本文通過論述國家審計與國家治理的理論關(guān)系，總結(jié)我國國家審計長期以來推動國家治理形成的寶貴經(jīng)驗，提出了深入發(fā)揮國家審計對國家治理作用，需要對當前的審計支撐體系進行創(chuàng)新和改革，并針對改革的方向和措施提出了具體的建議。
關(guān)鍵詞：國家審計 國家治理 創(chuàng)新
一、國家審計與國家治理的理論關(guān)系
國家治理是自有階級社會以來最重要的政治現(xiàn)象之一。國家治理的本質(zhì)在于通過其屬性及職能的發(fā)揮,協(xié)調(diào)和緩解社會沖突與矛盾,以維持特定的秩序。階級性和社會性是國家治理的根本屬性,在階級社會,主要體現(xiàn)為階級性。在社會主義社會中,國家治理既強調(diào)其階級性也突出其社會性,社會性主要通過政治、經(jīng)濟、文化以及社會職能的發(fā)揮來實現(xiàn)治理。
在現(xiàn)代社會中，人民是國家的主人，公共權(quán)力來自于人民的授權(quán)和認可，政府事實上是接受人民的委托治理國家。一方面，政府應當從人民利益出發(fā)，管理好人民托付的財產(chǎn)，履行好國家和社會公共事務(wù)管理職責；另一方面，政府應當向公眾及其代表報告受托責任的履行情況[1]。但按照委托—代理理論，作為代理人的政府與委托人目標的不一致性及信息的不對稱性就導致了代理人的“道德風險”和“逆向選擇”。為了防止或盡量減少政府機構(gòu)或政府官員以犧牲委托人利益而做出有利于自身最優(yōu)福利實現(xiàn)的選擇，有必要形成一種機制、利用一種手段對政府運行中的資源耗費、運行結(jié)果進行監(jiān)督。
同時，國家治理的目標是為了實現(xiàn)良好的治理，即實現(xiàn)“善治”。國內(nèi)政治學界的權(quán)威人士俞可平總結(jié)了近年來中西方學者對善治問題的研究,認為善治的基本要素特性有以下七個。第一,合法性。合法性是一個政治學概念而不是一個法學概念。所謂合法性就是指合目的性、合規(guī)律性、合正當性的有機統(tǒng)一。第二,透明性。善治要求公民與政府的合作。合作的前提是必須保證公民的知情權(quán),因為公民在不知情的情況下根本談不上與政府的合作。第三,法治性。善治是以法治為基本前提的善治。法治對政府和公民都具有普遍的約束力,它能夠通過對政府和公民的約束保證治理的過程順暢和方向。第四,反饋性。善治的狀態(tài)下,政府的管理機構(gòu)和人員,必須對公民所要求和反映的問題、情況做出及時的和負責的反饋,向公民通報他們所反映的問題和情況的進展情況與結(jié)果。第五,高效性。善治本身就是要實現(xiàn)管理效率的最大化,因此高效性是善治的應有之義。善治的高效性表現(xiàn)在善治狀態(tài)下管理機構(gòu)設(shè)置的科學性和精簡性、管理程序的科學性、管理成本的低度性等方面。第六,責任性。善治狀態(tài)下,政府和公民都應當對自己的行為負責,都應當在自己的本職崗位上完成崗位所要求的任務(wù),履行相應的職能。第七,參與性。善治強調(diào)公民參與社會的治理。參與是現(xiàn)代民主政治的基本要求,沒有公民的參與,就沒有民主政治的實質(zhì)[2]。
最高審計機關(guān)國際組織(INTOSAI)在《利馬宣言—審計規(guī)則指南》中指出：公共資金的管理意味著一種委托關(guān)系,因此,有公共財務(wù)管理就一定要有審計。審計本身不是目的,而是控制體系不可缺少的組成部分。這種控制系統(tǒng)的目的是要及早地揭露背離公認標準、違反原則和法令制度、違背資源管理的效率效果和經(jīng)濟原則的現(xiàn)象,以便在各種情況下盡可能及早采取改正措施,使當事人承擔責任、賠償經(jīng)濟損失或采取措施防止再犯,至少也要使其今后更難發(fā)生。政府接受公眾委托管理公共資源,必須接受審計監(jiān)督以確保其行為符合公眾利益最大化的要求[1]。從上述論斷可以看出，國家審計的功能有效解決了“委托-代理理論”下的代理人風險問題，同時也切合了國家對“善治”的追求，對實現(xiàn)善治的各項標準具有重大推動作用。實踐證明，國家審計一方面能夠主動介入國家運行的各項活動中，并依照法律賦予的職權(quán)，及時發(fā)現(xiàn)和反饋國家治理系統(tǒng)存在的問題，幫助政府提高效率，改善管理和推進改革，充分發(fā)揮“免疫功能”的作用；另一方面，通過審計公告等方式，提升政府的透明度，保證社會公眾對國家事務(wù)的知情權(quán)，創(chuàng)造條件讓人民群眾參與國家事務(wù)、監(jiān)督政府的行為，從而幫助政府不斷提升國家治理水平。因此，國家審計是國家治理的重要組成部分，對改善國家治理具有重要意義。國家審計的產(chǎn)生和發(fā)展源于國家治理，國家治理的需求決定了國家審計的產(chǎn)生，國家治理的目標決定了國家審計的方向[4]。
二、國家審計推動國家治理的歷史經(jīng)驗
長期以來，我國國家審計緊密結(jié)合不同歷史時期的發(fā)展訴求，按照“圍繞中心、服務(wù)大局”的要求，在推動國家治理方面大膽探索、努力作為，取得了可喜的成績，得到了黨和政府以及人民群眾的高度認可。同時，在促進國家治理也形成了寶貴的歷史經(jīng)驗，可以概括為“三個注重”。
（一）注重權(quán)力監(jiān)督和制約。眾所周知，缺乏監(jiān)督的權(quán)力容易導致腐敗，絕對的權(quán)力將導致絕對的腐敗，而腐敗意味著公共權(quán)力異化，是國家治理最嚴重的威脅之一。目前我國權(quán)力總體運行是穩(wěn)定有序的,但又存在部分權(quán)力濫用和權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象［3］。在我國，對權(quán)力的監(jiān)督來自各個方面，包括人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督、司法監(jiān)督等，在眾多監(jiān)督方式中，審計監(jiān)督具有主動性、專業(yè)性和深入性的特點，特別是在財政資金使用、重大工程項目建設(shè)、金融貸款發(fā)放、國有資產(chǎn)開采和受讓、國有企業(yè)對外投資和資產(chǎn)處置等環(huán)節(jié)，能夠有效發(fā)現(xiàn)重大違紀違規(guī)問題，防止權(quán)力的濫用。十多年來，全國審計機關(guān)向司法機關(guān)和紀檢監(jiān)察部門移送案件3.8萬多件，上述案件的查處和公開曝光，為國家挽回了大量經(jīng)濟損失，有力地推動了反腐倡廉建設(shè)[4]。
同時，為了加強對權(quán)力監(jiān)督和制約，我國國家審計還創(chuàng)造性的建立了經(jīng)濟責任審計制度，實現(xiàn)了審計的“人格化”。劉家義審計長在近期的全國審計工作座談會上指出：經(jīng)濟責任審計是加強干部管理監(jiān)督和建立健全問責機制，促進黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要措施；是促進領(lǐng)導干部貫徹落實科學發(fā)展觀，推動經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的重要保障；是促進領(lǐng)導干部守法守紀守規(guī)盡責，推進依法行政、依法治國的重要途徑；是加強對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約，有效懲治和預防腐敗的重要手段。十幾年來，共對43萬多名領(lǐng)導干部進行了經(jīng)濟責任審計，使一大批正確履行經(jīng)濟責任、工作實績突出的領(lǐng)導干部，在審計后得到肯定、表揚和提拔使用；一些被誣告的領(lǐng)導干部，通過審計使問題得到了澄清；也有一批領(lǐng)導干部因?qū)徲嫿Y(jié)果認定未能正確行使權(quán)力而依法受到免職、降職等處理[4]。通過經(jīng)濟責任審計等權(quán)力監(jiān)督制度的實施，有效約束了國家治理中權(quán)力的運行和使用。
（二）注重維護和關(guān)注民生。近年來，國家加大了在教育、醫(yī)療、社保等民生領(lǐng)域的投資，出臺了眾多惠民的政策，而民生問題直接體現(xiàn)著國家治理的水平，是衡量國家是否實現(xiàn)“善治”的重要標尺。因此，國家審計加大對涉及民生資金和政策的審計監(jiān)督，有力的推動國家民生政策的落實，有力維護了人民群眾的切身利益，有力促進了民生領(lǐng)域政策改革。統(tǒng)計顯示，“十一五”時期，全國審計民生及資源環(huán)保類項目和單位13萬個，通過上繳財政、促進滯留或截留資金撥付到位等方式，為國家增收節(jié)支1107億元［4］，促進了各項惠民及環(huán)保政策措施和資金落實到位。
（三）注重維護和保障國家安全。國家安全是國家治理的首要任務(wù)，國家審計在維護國家安全方面，具有獨特的作用。一方面審計能夠提供及時、可靠的綜合信息，為涉及國家經(jīng)濟、科技、軍事等安全問題提供決策參考信息，另一方面，國家審計能夠有效揭示國家經(jīng)濟社會運行中的薄弱環(huán)節(jié)和風險，及時提出維護國家安全的建議。近年來，我國審計積極借鑒美國等在國家安全維護方面的成功經(jīng)驗，關(guān)注了能源及戰(zhàn)略資源、地方政府性債務(wù)風險、財政金融運行等事關(guān)國家安全的重大問題，并提出了有價值的意見，取得較好成效。
三、深化國家審計對國家治理推動作用需要完善審計支撐體系
事實表明，國家審計在推動國家治理方面取得了巨大的成績，但從目前審計實踐狀況看，在推動國家治理方面，國家審計仍面臨許多前進中的難點，主要是整個審計的支撐體系尚不完善，表現(xiàn)在：問責體系及法律制度不健全、國家綜合信息體系建設(shè)不完善、綜合審計人才體系不到位等，因此我們需要以全局的視野、以漸進的策略、以創(chuàng)新的思路，完善審計支撐體系，使得國家審計能更好的貫徹推動國家治理的歷史經(jīng)驗，更好的提升國家審計促進國家治理的水平。
（一）完善國家審計的合作體系，推動合作制度和機制建設(shè)。
國家審計是整個國家治理系統(tǒng)中的重要組成部分，但正所謂“獨木不成林”，在促進國家治理實現(xiàn)“善治”的過程中，必須與政府的其他部門、司法部門和人大等機構(gòu)緊密合作，才能將審計成果最大化的轉(zhuǎn)化為國家治理的成果。以經(jīng)濟責任審計為例，目前已經(jīng)形成了多部委合作的機制，但在實際工作過程中，審計以外其他部門的作用發(fā)揮仍不充分。在審計前，部門間信息交換仍不充分，缺乏固化的交流程序；在審計中，重要的審計環(huán)節(jié)缺乏核心部門的提前參與，不利于形成合力，審深審透；在審計后，相關(guān)問責不能夠及時對應的跟進，缺乏與審計銜接的問責法律規(guī)定。
因此，要充分發(fā)揮國家審計對國家治理的作用，完善治理的合作體系具有重大意義。第一，要加大培育問責等國家治理文化，形成良好的合作氛圍。以問責文化為例，問責的落實有賴于在政府官員和整個社會中形成一種新型、和諧的“問責文化”，它是行政問責制的靈魂。其中特別要注重培育公民的問責意識和發(fā)揮人民代表大會等權(quán)力機關(guān)在問責中的作用［5］；第二，要加強問責制在內(nèi)各項合作法律制度的建設(shè)。以問責制建設(shè)為例，應建立一整套公正透明、程序合法的問責制度體系， 使規(guī)制責任主體從被動走向自覺負責。只有制定統(tǒng)一、規(guī)范的政府官員問責制度，明確規(guī)定問責的主體、問責對象、問責事由、問責方式、問責程序、問責結(jié)果，才能擺脫現(xiàn)有問責模式的缺陷，由“人治型”問責過渡到“法治型”問責，由“風暴型”問責轉(zhuǎn)向“制度型”問責。同時，也要保證問責的程序正義和結(jié)果透明，杜絕問責的主觀隨意性和不徹底性，從行政性問責過渡到程序性問責［5］；第三，要建立靈活多樣的合作運行機制，尊重并注重發(fā)揮相關(guān)部門的積極性，使其認可并主動參與到合作體系中。
（二）完善國家審計的信息技術(shù)體系，推動部門聯(lián)網(wǎng)信息資源系統(tǒng)建設(shè)。在世界各地，現(xiàn)代信息技術(shù)正迅速地運用于國家治理。我國作為一個以公有制為主體的國家，國有資產(chǎn)和資金具有覆蓋行業(yè)廣、資金總量大、單位數(shù)量多的特點，國家審計面臨著繁重的監(jiān)管任務(wù)，因此強化信息技術(shù)的應用能夠有效提升審計效率，緩解審計力量不足的矛盾。多年以來，我國審計機關(guān)高度重視信息技術(shù)運用工作，大力實施了“金審”工程，開辦了計算機中級班為代表的各類業(yè)務(wù)培訓，出臺了多個專業(yè)計算機實務(wù)公告，開發(fā)了一大批滿足審計需求的審計軟件，探索了聯(lián)網(wǎng)審計等新型審計方法。盡管在信息技術(shù)的推廣和應用方面取得了巨大的成績，但總結(jié)來看，目前所作的工作主要還是局限在審計機關(guān)內(nèi)部，對外部數(shù)據(jù)資源的利用尚在起步階段，急需加以大力推進。從政府信息資源建設(shè)看，國家發(fā)展與改革委員會已經(jīng)主持建設(shè)了 “十二金工程” ，形成了一整套國家管理部門的信息技術(shù)系統(tǒng)，包括金宏工程、金關(guān)工程、金稅工程、金融工程、金審工程、金盾工程等，涉及宏觀經(jīng)濟、海關(guān)、稅務(wù)、金融、審計、公安等 12 個公共管理的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，“十二金工程” 的基本目標主要是提高行政監(jiān)管能力［6］。從日常審計的需求看，審計作為獨立的綜合監(jiān)督部門，及時取得和分析多部門的數(shù)據(jù)對于深入發(fā)現(xiàn)審計問題，迅速形成審計成果，具有非常重要的價值，但目前，由于部門之間無法進行數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)共享，造成審計成本非常高，寶貴的審計時間被大量耗費在外調(diào)及部門協(xié)調(diào)之中。
因此，在信息化條件下推進國家治理，必須有信息化的系統(tǒng)、講信息化的思維、用信息化的手段，形成部門信息聯(lián)網(wǎng)共享環(huán)境下的國家治理新機制。國家審計可從2個方面去推動該項工作。第一，進行試點探索，可以選擇個別部門進行試驗，比如考慮先實現(xiàn)與工商行政管理部門企業(yè)信息數(shù)據(jù)庫聯(lián)網(wǎng)，原因是工商行政管理部門目前已經(jīng)向社會公眾開放了企業(yè)信息的查詢，因此從信息資源開放的角度不存在工作阻力，只需要在技術(shù)上實現(xiàn)協(xié)調(diào)便可；第二，發(fā)揮審計建議權(quán)作用，政府信息資源聯(lián)網(wǎng)共享，不僅對于審計機關(guān)，對于其他國家部門，都能夠帶來工作上的便利，都能夠幫助更好發(fā)揮各自對國家治理作用。因此，應通過綜合的審計調(diào)查，及時向國家有關(guān)部門提出政策建議，將這一涉及國家治理重要工作向前推進。
（三）完善國家審計的人才體系，加快建立綜合性人才隊伍。在國家治理的視野下，審計已不僅僅是傳統(tǒng)意義上與會計一詞相對應的財務(wù)監(jiān)督者的角色，其功能也不再僅僅是對政府或企業(yè)財務(wù)進行查錯糾弊。劉家義審計長對新環(huán)境下的審計任務(wù)作了精辟的概括：審計工作要把維護國家安全作為重中之重。要加強對財政、金融、國有企業(yè)的監(jiān)督，推動建立公共財政體制，防范金融風險，維護經(jīng)濟安全；加強對權(quán)力的制約，推動行政問責，推進民主法治建設(shè)，維護政治安全；加強民生審計，促進惠民政策落實，維護群眾利益，保持社會穩(wěn)定，維護民生安全；加強資源環(huán)境審計，促進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)，維護生態(tài)環(huán)境安全［4］。因此，上述審計任務(wù)的提出，就要求我們必須變革目前的審計人才招錄、使用和培養(yǎng)的模式。第一，要完善人才招錄結(jié)構(gòu)。除了以往的財務(wù)審計、法律、金融、財政等類型的人才外，還要招錄環(huán)境保護、建筑工程等方面的專業(yè)人才；第二，要完善現(xiàn)有人才培養(yǎng)機制。應積極培養(yǎng)“一專多能”的人才，幫助審計人員形成復合性的知識結(jié)構(gòu)，養(yǎng)成“干中學、學中干”的即時學習習慣；第三，要完善外聘專家制度，建立“聘用-使用-評價-儲備”的專家使用機制，充分發(fā)揮專家在項目立項選擇、專業(yè)咨詢、建議提供方面的專業(yè)作用。（閻強）
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