國家審計是國家治理的組成部分（或工具），這是一個極其重要的命題。從審計成立之初來看，統(tǒng)治者設(shè)立審計的目的就是為了鞏固政權(quán)、預(yù)防舞弊，完全是為了統(tǒng)治的需要。那個時期的審計，僅僅是為了維護(hù)統(tǒng)治而并非真正意義上的國家治理。近年來，隨著國家治理的興起和流行，不少學(xué)者零散提出了一些關(guān)于國家治理與審計的論點(diǎn)。2011年7月8日，劉家義審計長在中國審計學(xué)會第三次理事論壇上系統(tǒng)地提出了國家審計是國家治理組成部分的重要論斷。7月15日，劉家義審計長在美國審計署演講時闡述了同樣的觀點(diǎn)，在國內(nèi)外審計理論界和實(shí)務(wù)界引起了強(qiáng)烈的反響。理論探索永遠(yuǎn)是來源于實(shí)踐又超越實(shí)踐之上的，每一個時代的理論研究和探索都是為解決這一時代所面臨和應(yīng)對的各種問題和困境的。當(dāng)代如火如荼的審計實(shí)踐和強(qiáng)烈的使命感造就了審計理論的不斷探索和創(chuàng)新。如果我們不能對我們這個時代的重大問題做出建設(shè)性貢獻(xiàn)的話，我們作為一個領(lǐng)域又有什么可取之處呢？本文擬就這一問題談?wù)剬抑卫砼c國家審計二者之間關(guān)系的思考和認(rèn)識。
一、對國家治理和國家審計的初步認(rèn)識
（一）何謂國家治理。國家治理是指國家機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，通過一定的制度安排和體制設(shè)置，協(xié)同市場和公民共同管理社會公共事務(wù)，推動經(jīng)濟(jì)和社會和諧發(fā)展的過程。其實(shí)質(zhì)是通過配置和運(yùn)行國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進(jìn)行控制、管理和服務(wù)，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護(hù)人民的利益，保持社會穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。需要說明的是，近年來隨著社會管理倍受關(guān)注，政治局集體學(xué)習(xí)并要求不斷創(chuàng)新體系，健全和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的格局。從某種意義上講，社會管理就是國家治理的重要部分，甚至是國家治理的代名詞。
總體來看，國家治理是一個過程，沒有也不可能有準(zhǔn)確而完善的定義。但是它至少包括以下內(nèi)容：第一，國家治理過程就是政府——市場——社會三者之間互動協(xié)調(diào)的過程。國家治理是由全能國家一元國家治理演進(jìn)到國家、市場與社會的多元并治。從某種程度上講，網(wǎng)絡(luò)民主才是真正的民主，社會網(wǎng)絡(luò)體系可以當(dāng)作國家治理的代名詞，決策不再是立法者和行政管理者的專利，從而讓民主在國家治理過程中有效地發(fā)揮作用。第二，國家治理的目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會和諧發(fā)展，以人為本，體現(xiàn)為民主、法治、公平、責(zé)任、透明、廉潔、高效與和諧。第三，國家治理的目的是促進(jìn)國家善政、善治、良治。善治是民主化的必然結(jié)果，它表示著國家與社會或者政府與公民、社會之間的良好合作。第四，國家治理的原則是刪繁就簡，也即“切勿浪費(fèi)較多東西去做用較少東西可以同樣做好的事情”，“如無必要，切勿增加實(shí)質(zhì)”。簡約理論要求國家治理的邊際關(guān)系清晰，政府作為的指向明確，國家權(quán)力系統(tǒng)的效能具有保障，就此可以實(shí)現(xiàn)國家的簡約治理，避免國家陷入權(quán)力結(jié)構(gòu)職責(zé)不清，國家替代社會與市場的功能，治理僅僅是單純的權(quán)力管制的陷阱。
（二）國家審計從來就是國家治理的組成部分。人民通過法律，把權(quán)力、責(zé)任賦予和委托給人民意志的代表——國家，國家再用法律形式把這些權(quán)力和責(zé)任分解給代表國家在某個方面行使權(quán)力，履行責(zé)任的公共權(quán)力機(jī)關(guān)及其權(quán)力人。這些權(quán)力行使得如何，責(zé)任履行得怎樣，國家授權(quán)給專門機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行監(jiān)督，審計機(jī)關(guān)就是這眾多監(jiān)督機(jī)構(gòu)中最具綜合性的部門。因此，在國家治理的環(huán)節(jié)里，審計實(shí)質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力（以權(quán)治權(quán)）的行為，是國家治理這個大系統(tǒng)中一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的監(jiān)督控制系統(tǒng)，是國家治理不可或缺的組成部分。
1.從國家本質(zhì)看，國家是指這樣一種政治組織形式，其中，在經(jīng)濟(jì)社會中占統(tǒng)治地位的階級為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)其根本利益，借助政治權(quán)力對整個社會進(jìn)行統(tǒng)治和管理?！爸味煌鼇y，是以身安而國家可保也”（《國家》），“國家之政，由管邪也”（《左傳》），“國家無禮則不寧”（《荀子》），“國家將興，必有禎祥；國家將亡，必有妖孽”（《中庸》）。所以，只要有國家就有國家治理，國家治理的要求決定了國家審計的產(chǎn)生，國家治理的目標(biāo)決定了國家審計的方向。國家審計一方面在特定時期按照自身發(fā)展的規(guī)律不斷演進(jìn)；另一方面隨著國家治理的目標(biāo)、任務(wù)的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，始終在國家治理中發(fā)揮者不可替代的作用。
2.從審計發(fā)展史和古今中外審計實(shí)踐看，尤其是當(dāng)今審計大都載入了各國的根本大法—《憲法》中，從而確立了審計在政治制度中的法律地位。新中國國家審計經(jīng)過近30年的發(fā)展，逐步明確了通過發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，把“推進(jìn)法治，維護(hù)民生，推動改革，促進(jìn)發(fā)展”作為出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)維護(hù)人民群眾的根本利益的目標(biāo)，從而清晰地確立了其在國家治理中的定位。世界審計組織在《世界審計組織戰(zhàn)略規(guī)劃（2011—2016）》中，也明確要求各國最高審計機(jī)關(guān)在堅定反腐、加強(qiáng)問責(zé)、促進(jìn)透明、強(qiáng)化良治方面不斷努力，以展示各國最高審計機(jī)關(guān)在國家治理中的重要作用。
3.從政治制度設(shè)計看，在決策、執(zhí)行、咨詢、監(jiān)督這個大系統(tǒng)中，國家審計處于監(jiān)督控制系統(tǒng)，其主要功能是監(jiān)督執(zhí)行系統(tǒng)對決策的執(zhí)行情況，并將對決策執(zhí)行情況的評估反饋給決策系統(tǒng)，推動決策系統(tǒng)及時修正決策，并據(jù)此實(shí)施獎懲措施，進(jìn)行區(qū)別激勵。因此，從這個角度來看，國家審計是國家治理系統(tǒng)中內(nèi)生的監(jiān)督控制系統(tǒng)之一，通過依法用權(quán)力制約權(quán)力，服務(wù)于國家治理的決策系統(tǒng)，對國家治理的執(zhí)行系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)督和約束。
4、從審計運(yùn)行機(jī)制來看，國家審計通過有效制約權(quán)力，發(fā)揮免疫功能，維護(hù)民主法治，保障國家安全，推動責(zé)任、透明、法治、廉潔、公平和正義等原則和理念的落實(shí)，改善國家治理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展。在審計過程中，國家審計作為保障國家經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，始終立足建設(shè)性、堅持批判性，立足服務(wù)、堅持監(jiān)督，立足宏觀全局、堅持微觀查處，立足主動性、堅持適應(yīng)性，立足開放性、堅持獨(dú)立性。始終把握好整體性、前瞻性和針對性。
5、從國家治理績效看，審計發(fā)現(xiàn)并促進(jìn)問題整改，保障各項國家治理措施的有效落實(shí)。同時，國家審計通過深入揭示體制、機(jī)制和制度性問題，推動進(jìn)一步深化改革。國家審計以其超然獨(dú)立的地位，沒有既得利益的羈絆，在審計查出各類問題的基礎(chǔ)上，開展從現(xiàn)象到本質(zhì)、從個別到一般、從局部到全局、從苗頭到趨勢、從微觀到宏觀的深層次分析，并提出改革體制、健全法制、完善制度、規(guī)范機(jī)制、強(qiáng)化管理、防范風(fēng)險的建議，促進(jìn)提高經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行質(zhì)量和績效，推動經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
總之，把審計置于國家治理的高度，是審計理論的創(chuàng)新，深化了對國家審計本質(zhì)的認(rèn)識，牢固樹立科學(xué)審計理念，為我們準(zhǔn)確把握審計規(guī)律，推動經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展提供了更為廣闊的視野和平臺。
二、在國家治理視角下國家審計的免疫功能
從政治職能分工和權(quán)力制衡的角度看，審計只是一種工具，其職能作用如何發(fā)揮，以及發(fā)揮到什么程度，都要受制于特定的歷史環(huán)境和國家治理的要求，而不僅僅取決于審計本身。這里主要有四個方面的內(nèi)容：一是要正確履行法定職責(zé)，二是要滿足黨委政府需求，三是要尊重民意，四是要滿足國家治理多元化的需求。
（一）促進(jìn)建立責(zé)任政府、法治政府和服務(wù)政府。
1.監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行。通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，將政府機(jī)構(gòu)和官員的權(quán)力在監(jiān)督下運(yùn)行，使權(quán)力與責(zé)任相匹配，防止濫用權(quán)力現(xiàn)象的發(fā)生，建立和完善問責(zé)機(jī)制。
2.推進(jìn)民主法治。通過預(yù)算執(zhí)行審計和公告，揭露違法違規(guī)問題和規(guī)范權(quán)力行為，揭示和反映體制、機(jī)制、制度方面的問題，維護(hù)和推動完善民主法治。同時，促進(jìn)規(guī)范預(yù)算行為、提高財政管理水平，為加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)管理和深化財政體制改革服務(wù)的轉(zhuǎn)變，有效促進(jìn)政府部門依法行政
3.推動反腐倡廉。腐敗就是濫用公權(quán)謀私利，是國家治理中最嚴(yán)重的威脅。查處大案要案，健全反腐機(jī)制是審計機(jī)關(guān)義不容辭的任務(wù)。
4.維護(hù)國家安全。國家安全是國家治理的重要任務(wù)，國家審計通過提供信息，揭示風(fēng)險，提出建議，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會秩序，保證政策落實(shí)，維護(hù)國家安全。如對財政金融，地方債務(wù)，國家信息、企業(yè)經(jīng)營，民生社保等審計。
5.推動深化行政改革，從體制、機(jī)制和制度層面提出建議，促進(jìn)國家治理創(chuàng)新。國家審計針對發(fā)現(xiàn)的問題，揭示體制性障礙、機(jī)制性缺陷和制度方面存在的漏洞，充分發(fā)揮審計建設(shè)性作用，持續(xù)推動國家各個領(lǐng)域的改革。
6.維護(hù)民生。民生問題能否妥善解決，既是國家治理水平的體現(xiàn)，又在相當(dāng)程度上決定了國家治理的政治方向，也關(guān)系到國家治理的公信力。審計機(jī)關(guān)把維護(hù)人民群眾利益作為根本目標(biāo)，致力于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和諧可持續(xù)發(fā)展，在推動保障和改善民生、建設(shè)資源節(jié)約型及環(huán)境友好型社會等方面發(fā)揮建設(shè)性作用。
（二）促進(jìn)市場完善，優(yōu)化資源配置和公平競爭。
1.加強(qiáng)企業(yè)經(jīng)責(zé)審計，推動結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，提高產(chǎn)業(yè)核心競爭力。通過加大企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計力度，全面推動深化企業(yè)改革，推動結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)企業(yè)增強(qiáng)活力、壯大實(shí)力、提高競爭力，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮更大作用。
2.優(yōu)化配置，公平競爭。加強(qiáng)改革和宏觀調(diào)控的核心是優(yōu)化資源配置,提高經(jīng)濟(jì)效率和效益。審計機(jī)關(guān)通過運(yùn)用自身的獨(dú)立性和專業(yè)優(yōu)勢, 揭露和查處行業(yè)壟斷等影響社會效益的突出問題,促進(jìn)資源優(yōu)化配置，維護(hù)公平競爭的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境,以促進(jìn)社會財富和社會幸?？偭康淖畲蠡?最終實(shí)現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。
3.促進(jìn)創(chuàng)新。推進(jìn)自主創(chuàng)新，深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要環(huán)節(jié)。在開展審計項目過程中，要高度關(guān)注自主創(chuàng)新情況，關(guān)注財稅、金融政策對這些領(lǐng)域的扶持力度，關(guān)注重大產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃等政策措施的落實(shí)情況，切實(shí)推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)入科技引領(lǐng)、創(chuàng)新驅(qū)動軌道。
（三）促進(jìn)公民參與國家治理。
審計的公開透明，尤其是審計公告，不僅提升了審計權(quán)威和政府的公信力，更重要的是對推動公民知情權(quán)和參與國家治理起到了難以估量的作用。由此也大大推進(jìn)了中國民主化進(jìn)程，提升了公民參政議政的意識?，F(xiàn)在要做的是要加大公告范圍（僅僅審計報刊是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的），擴(kuò)大公告內(nèi)容，不僅要公告審計結(jié)果，還要公告審計計劃、審計執(zhí)行，真正做到公開是原則，不公開是特例。要創(chuàng)造條件讓人民監(jiān)督政府履行責(zé)任，不斷增強(qiáng)社會公眾對宏觀政策選擇的理解和信心。要創(chuàng)造條件促使公民逐步參與審計，使其成為公民參與改進(jìn)公共部門透明度和責(zé)任性的一個重要工具，加快民主化的進(jìn)程。一是加快行政公開的進(jìn)程；二是加快民主進(jìn)程，培育公民參與審計的意識，拓寬公民參與審計的渠道；三是完善公民參與審計的相關(guān)制度建設(shè)，不斷增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。
三、國家審計有效服務(wù)國家治理須逐漸自我治理完善
審計并不是一個孤立的技術(shù)現(xiàn)象，而是一門藝術(shù)，是與其所處的環(huán)境相互作用的一種活動。因此，審計必須不斷總結(jié)、查找、調(diào)整、矯正、創(chuàng)新，以適應(yīng)國家治理的需要。
（一）進(jìn)一步解放思想，牢固樹立科學(xué)審計理念。明確定位和努力方向，回答好為誰審，為什么審，怎么審和審什么等問題。在科學(xué)謀劃審計工作時，要堅持以胡錦濤總書記“七一”講話，國家十二五及署十二五規(guī)劃，中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神和科學(xué)審計理念為指導(dǎo)，在國家治理視角下，主動適應(yīng)新形勢，跟進(jìn)新變化，自我加壓驅(qū)動。
（二）提升“五種能力”，即學(xué)習(xí)實(shí)踐能力，依法辦事能力，科學(xué)管理能力，開拓創(chuàng)新能力，拒腐防變能力。若再加一個就是科研能力。實(shí)踐日新月異，突飛猛進(jìn)，理論研究相對滯后。要培養(yǎng)幾個理論權(quán)威，還要培養(yǎng)具有國際視野的專家，在比較中不斷借鑒吸收。
（三）進(jìn)一步突出科學(xué)發(fā)展，改善民生，推進(jìn)法治，深化改革，反腐倡廉的重點(diǎn)，查政策、促暢通，查體制、促改革，查案件、促廉政。
總之，現(xiàn)代國家治理是一項艱難而復(fù)雜的工程，這種復(fù)雜性是與復(fù)雜的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)相吻合的。我們只有在歷史和實(shí)踐的基礎(chǔ)上漸進(jìn)，而作為國家治理工具的國家審計作用的有效發(fā)揮，同樣是一個永恒的探索過程，沒有最好，只有更好，這就需要我們不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，積極迎接考驗和挑戰(zhàn)。（婁仲）
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