摘要：本文首先考察了建國(guó)至改革開放初期的審計(jì)制度變遷，即審計(jì)工作經(jīng)歷了從沿襲革命根據(jù)地的做法設(shè)立審計(jì)機(jī)構(gòu)，到財(cái)政檢查（監(jiān)察）機(jī)構(gòu)取代審計(jì)機(jī)構(gòu)，再到社會(huì)主義審計(jì)制度得以確立的過(guò)程。研究表明，不論是在財(cái)政檢查（監(jiān)察）機(jī)構(gòu)中，還是在獨(dú)立運(yùn)行過(guò)程中，審計(jì)監(jiān)督職能均通過(guò)依法履行財(cái)經(jīng)監(jiān)督職責(zé)，積極發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康運(yùn)行，對(duì)國(guó)家治理承擔(dān)了護(hù)航功能。文中進(jìn)而結(jié)合建國(guó)后數(shù)十年內(nèi)審計(jì)監(jiān)督職能三次遭到削弱和撤銷后導(dǎo)致財(cái)務(wù)混亂和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的案例，反面證明審計(jì)工作是保障國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的客觀要求，并始終在捍衛(wèi)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用。最后，文章總結(jié)認(rèn)為國(guó)家治理與審計(jì)工作具有相互依存、不可分割的關(guān)系，即：國(guó)家治理是審計(jì)工作的最終目標(biāo)，審計(jì)工作是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的手段之一；審計(jì)工作的開展要以是否能推動(dòng)國(guó)家治理為落腳點(diǎn)，國(guó)家實(shí)現(xiàn)善治也需要有效運(yùn)用審計(jì)手段，監(jiān)督和制約權(quán)力運(yùn)行。
關(guān)鍵詞：審計(jì) 建國(guó)初期 變遷 國(guó)家治理
國(guó)家治理，指通過(guò)配置和運(yùn)行國(guó)家權(quán)力，對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國(guó)家安全，捍衛(wèi)國(guó)家利益，維護(hù)人民權(quán)益，保持社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。在國(guó)家治理過(guò)程中，通過(guò)依法履行職責(zé)，對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和制約，審計(jì)工作充分發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治。中華人民共和國(guó)建國(guó)至改革開放初期，財(cái)政檢查（監(jiān)察）機(jī)構(gòu)取代審計(jì)機(jī)構(gòu)，由于審計(jì)職能由財(cái)政檢查（監(jiān)察）機(jī)構(gòu)行使，許多人認(rèn)為審計(jì)職能弱化乃至消失，審計(jì)在這段時(shí)間被“邊緣化”。但事實(shí)證明，審計(jì)監(jiān)督職能在這段時(shí)間不但仍然存在，而且在國(guó)家治理中發(fā)揮了不可替代的作用。
一、財(cái)政檢查（監(jiān)察）機(jī)構(gòu)取代審計(jì)機(jī)構(gòu)后仍發(fā)揮審計(jì)對(duì)國(guó)家治理的促進(jìn)作用
建國(guó)至改革開放初期，審計(jì)工作經(jīng)歷了從沿襲革命根據(jù)地的做法設(shè)立審計(jì)機(jī)構(gòu)，到財(cái)政檢查（監(jiān)察）機(jī)構(gòu)取代審計(jì)機(jī)構(gòu)，再到社會(huì)主義審計(jì)制度得以確立的變遷過(guò)程。財(cái)政檢查（監(jiān)察）機(jī)構(gòu)取代審計(jì)機(jī)構(gòu)后，部分審計(jì)監(jiān)督職能由財(cái)政檢查（監(jiān)察）機(jī)構(gòu)行使，通過(guò)依法履行財(cái)經(jīng)監(jiān)督職責(zé)，這些工作依然積極發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康運(yùn)行。
1、財(cái)政檢查（監(jiān)察）包含審計(jì)監(jiān)督職能。
審計(jì)、財(cái)政監(jiān)察和財(cái)務(wù)檢查同屬財(cái)經(jīng)監(jiān)督范疇，在新中國(guó)成立后的20多年里，三者在本質(zhì)上差別不大：在領(lǐng)導(dǎo)部門方面，三項(xiàng)工作均隸屬財(cái)政部門，其工作對(duì)象、范圍和內(nèi)容大致相當(dāng)。在人員方面，實(shí)行相互調(diào)用，如在新中國(guó)成立初撤并審計(jì)機(jī)構(gòu)時(shí)，大部分審計(jì)人員進(jìn)入財(cái)政檢查（監(jiān)察）機(jī)構(gòu)工作；1983年恢復(fù)審計(jì)機(jī)構(gòu)后，原屬財(cái)政檢查（監(jiān)察）機(jī)構(gòu)的許多人員又回到審計(jì)機(jī)構(gòu)。
2、審計(jì)監(jiān)督是財(cái)政監(jiān)察的一項(xiàng)主要職能。
50年代財(cái)政監(jiān)督的主要內(nèi)容是：監(jiān)督理念上，強(qiáng)調(diào)財(cái)政監(jiān)督制度是我國(guó)財(cái)政制度中的重要組成部分，也是順利走向社會(huì)主義的重要環(huán)節(jié)；監(jiān)督目標(biāo)上，強(qiáng)調(diào)積極改善財(cái)務(wù)管理工作，促使各部門節(jié)約使用國(guó)家財(cái)力，克服貪污浪費(fèi)，保證國(guó)家資財(cái)用之得當(dāng)，開支合理。1954年12月，財(cái)政部召開全國(guó)財(cái)政監(jiān)察工作會(huì)議，對(duì)各大行政區(qū)撤銷后的財(cái)政監(jiān)督工作提出了新要求。此后，從中央到地方普遍設(shè)置了財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，全國(guó)共建立各級(jí)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)2158個(gè)，配備財(cái)政監(jiān)督干部3300余人。
60年代財(cái)政監(jiān)察的主要特點(diǎn)是實(shí)行了財(cái)政駐廠員制度，其主要內(nèi)容是：監(jiān)督理念上，強(qiáng)調(diào)財(cái)政監(jiān)督是加強(qiáng)國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)順利發(fā)展的一個(gè)重要武器，各級(jí)財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)在協(xié)調(diào)企業(yè)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、搞好經(jīng)濟(jì)核算的基礎(chǔ)上，監(jiān)督企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律和規(guī)定，及時(shí)向上級(jí)反映財(cái)務(wù)管理方面的情況和存在的問(wèn)題；監(jiān)督目標(biāo)上，強(qiáng)調(diào)通過(guò)財(cái)政監(jiān)督保證財(cái)政收入及時(shí)、足額入庫(kù)，防止財(cái)政收入流失；制度安排上，財(cái)政駐廠員的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系由稅務(wù)系統(tǒng)交給財(cái)政系統(tǒng)的企業(yè)財(cái)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)。
有學(xué)者認(rèn)為，直到20世紀(jì)60年代，財(cái)政監(jiān)察的主要工作還是執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督職能。例如，1964年財(cái)政監(jiān)察工作的要點(diǎn)包括：（1）監(jiān)督財(cái)政稅務(wù)部門認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家財(cái)政稅收政策，嚴(yán)格按照國(guó)家制度辦事；（2）監(jiān)督國(guó)營(yíng)企業(yè)認(rèn)真加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算，切實(shí)改進(jìn)財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)計(jì)劃和財(cái)務(wù)制度，努力降低成本，節(jié)約資金，扭轉(zhuǎn)虧損，增加盈利；（3）監(jiān)督農(nóng)業(yè)事業(yè)單位健全財(cái)務(wù)制度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，特別是要監(jiān)督有關(guān)部門合理使用水利經(jīng)費(fèi)、水庫(kù)移民建房經(jīng)費(fèi)和農(nóng)村救濟(jì)等項(xiàng)資金；（4）監(jiān)督行政事業(yè)單位勤儉辦事，厲行節(jié)約，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度和開支標(biāo)準(zhǔn)。
3、財(cái)務(wù)大檢查執(zhí)行了部分審計(jì)監(jiān)督的職能。
從建國(guó)初期至審計(jì)署建立之前，財(cái)務(wù)大檢查工作執(zhí)行了部分審計(jì)監(jiān)督職能。例如，1981年12月——1982年，企業(yè)財(cái)務(wù)檢查工作在全國(guó)范圍內(nèi)開展。這次檢查查處了大量違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的問(wèn)題，如：亂擠成本，截留利潤(rùn)；多提或重提利潤(rùn)留成或超收成分，侵占國(guó)家收入；打亂國(guó)家計(jì)劃，進(jìn)行計(jì)劃外基本建設(shè)；濫發(fā)獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼和實(shí)物，私分產(chǎn)品物資；揮霍國(guó)家資財(cái)，貪污盜竊，投機(jī)倒把，行賄受賄等。截至1982年4月底，共查出各種違法違紀(jì)金額35億元。
二、審計(jì)監(jiān)督功能不一定用“審計(jì)”這一詞匯進(jìn)行描述
1、蘇聯(lián)財(cái)政監(jiān)察模式包含審計(jì)監(jiān)督職能。
中華人民共和國(guó)成立后，外交上，中國(guó)的核心對(duì)外政策是與蘇聯(lián)建立和發(fā)展友好關(guān)系。1950年2月，中蘇簽訂《中蘇友好同盟互助條約》，為兩國(guó)關(guān)系全面發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)；內(nèi)政上，中國(guó)的主要任務(wù)是集中力量進(jìn)行大規(guī)模社會(huì)主義建設(shè)。為了克服經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)分散且薄弱的困難，需對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)進(jìn)行統(tǒng)一管理，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在這種背景下，向當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的蘇聯(lián)學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)體制、管理模式、科學(xué)技術(shù)等各方面的經(jīng)驗(yàn)成為當(dāng)時(shí)中國(guó)的必然選擇。黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出了學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式的號(hào)召，財(cái)政檢查（監(jiān)察）模式也順應(yīng)時(shí)代趨勢(shì)，按照蘇聯(lián)國(guó)家監(jiān)察模式設(shè)立。蘇聯(lián)模式的突出特點(diǎn)是：經(jīng)濟(jì)監(jiān)督與行政監(jiān)督相結(jié)合，經(jīng)濟(jì)監(jiān)督基本上相當(dāng)于國(guó)家審計(jì)工作。這一模式下的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督雖與政府機(jī)構(gòu)的其他監(jiān)督職能混為一體，沒有嚴(yán)格地加以區(qū)分，但仍具有審計(jì)監(jiān)督職能。
2、中國(guó)歷史上，審計(jì)監(jiān)督職能的出現(xiàn)時(shí)間遠(yuǎn)在“審計(jì)”這一詞匯出現(xiàn)之前。
中國(guó)夏商西周時(shí)期，出現(xiàn)了審計(jì)的萌芽。西周設(shè)立了司會(huì)、宰夫等從事審計(jì)工作的職官，分別負(fù)責(zé)全國(guó)財(cái)會(huì)稽核審計(jì)和檢查監(jiān)督百官執(zhí)掌的財(cái)政財(cái)務(wù)收支，體現(xiàn)出的審計(jì)監(jiān)督職能已經(jīng)十分明確。但“審計(jì)”一詞直到宋朝才出現(xiàn)。南宋設(shè)立的諸軍諸司審計(jì)司（院），是中國(guó)第一個(gè)以“審計(jì)”命名的專職審計(jì)機(jī)構(gòu)，從事以審查賬簿為基本特征的工作。因此，審計(jì)活動(dòng)遠(yuǎn)早于“審計(jì)”這一詞匯出現(xiàn)在中國(guó)古代歷史中。
3、當(dāng)代部分國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)未以“審計(jì)”冠名。
現(xiàn)代社會(huì)中，仍有部分國(guó)家的審計(jì)機(jī)關(guān)行審計(jì)之實(shí)而未冠審計(jì)之名。韓國(guó)現(xiàn)行最高審計(jì)機(jī)關(guān)是韓國(guó)監(jiān)查院，具有審計(jì)和監(jiān)查兩大職能，具體包括三方面：一是預(yù)算確認(rèn)，二是會(huì)計(jì)檢查，三是職務(wù)監(jiān)查。臺(tái)灣最高審計(jì)權(quán)由監(jiān)察院行使，并設(shè)立審計(jì)長(zhǎng)一職。監(jiān)察院的設(shè)置取法于我國(guó)古代御史制度，其監(jiān)督功能類似西方國(guó)會(huì)。
由此可見，審計(jì)監(jiān)督職能在不同時(shí)期、不同地域、不同制度中存在被冠以不同稱謂的事實(shí)。但無(wú)論名稱是否帶有“審計(jì)”二字，審計(jì)監(jiān)督職能始終在國(guó)家政治與經(jīng)濟(jì)管理中實(shí)施，并為穩(wěn)定國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序起到了至關(guān)重要的作用。在我國(guó)，1952——1982年期間，審計(jì)監(jiān)督職能的執(zhí)行亦被稱為財(cái)政監(jiān)察，但是此職能始終被貫徹和實(shí)施，為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全承擔(dān)了護(hù)航功能。
三、審計(jì)監(jiān)督職能是國(guó)家科學(xué)發(fā)展過(guò)程中不可或缺的重要一環(huán)
審計(jì)監(jiān)督職能是完成社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全穩(wěn)定運(yùn)行的重要保障。在新中國(guó)成立后短短數(shù)十年中，由于歷史原因，審計(jì)監(jiān)督職能三次遭到了削弱和撤銷，均導(dǎo)致財(cái)務(wù)混亂和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，隨后即被恢復(fù)。
1、“大躍進(jìn)”時(shí)期財(cái)政監(jiān)察被撤銷。
“大躍進(jìn)”時(shí)期，在冒進(jìn)思想的影響下，根據(jù)“整風(fēng)整編”精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)精神，1958年，財(cái)政部撤消了財(cái)政監(jiān)察司，地方各級(jí)監(jiān)察部門也相繼取消。財(cái)政監(jiān)督功能消失后，全國(guó)出現(xiàn)了財(cái)政管理偏松、財(cái)經(jīng)紀(jì)律松弛的現(xiàn)象，對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生了負(fù)面影響。1962年4月，國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于嚴(yán)格控制財(cái)政管理的決定》，明確要求中央和地方各部門加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督。根據(jù)黨中央和國(guó)務(wù)院的要求，1962——1963年，全國(guó)財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)又先后得到恢復(fù)。
2、“文革”期間財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)再次被撤銷。
1966——1976年，中國(guó)進(jìn)入“文化大革命”時(shí)期，受極“左”思潮影響，全國(guó)財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)第二次被撤銷。缺乏財(cái)政監(jiān)督的國(guó)家經(jīng)濟(jì)難以健康運(yùn)行，為了對(duì)財(cái)經(jīng)工作進(jìn)行有效監(jiān)督，1978年，財(cái)政部增設(shè)財(cái)政監(jiān)察司。1979年，國(guó)務(wù)院42號(hào)文件提出“要建立和健全各級(jí)財(cái)政部門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，認(rèn)真履行職責(zé)，同一切違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為作斗爭(zhēng)”，全國(guó)財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)再次得到恢復(fù)。
3、十一屆三中全會(huì)后國(guó)家審計(jì)制度得到恢復(fù)
十一屆三中全會(huì)后，隨著改革開放的不斷深入，解放和發(fā)展生產(chǎn)力、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為國(guó)家工作的重心。由于財(cái)政檢查（監(jiān)察）不能完全取代專門、獨(dú)立的財(cái)經(jīng)監(jiān)督，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使實(shí)行有效的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、保障改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)健康發(fā)展的要求越來(lái)越迫切。1982年，新憲法明確提出在我國(guó)建立獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督制度；1983年，審計(jì)署正式成立；兩年多后，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)逐步建立，全國(guó)審計(jì)工作重新得到恢復(fù)和發(fā)展。
建國(guó)至改革開放初期這一階段審計(jì)監(jiān)督職能的變遷充分證明了審計(jì)是保障國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的客觀要求，并始終在捍衛(wèi)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。
四、國(guó)家治理與審計(jì)工作相輔相成，互相促進(jìn)
國(guó)家治理與審計(jì)工作相互依存，不可分割。國(guó)家治理是審計(jì)工作的最終目標(biāo)，審計(jì)工作是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的手段之一。審計(jì)工作的開展要以推動(dòng)國(guó)家治理為落腳點(diǎn)，國(guó)家實(shí)現(xiàn)善治也需要有效運(yùn)用審計(jì)手段，監(jiān)督和制約權(quán)力運(yùn)行。
1、國(guó)家治理的方向決定審計(jì)工作的方向。
新中國(guó)成立初期，國(guó)家治理的主要目標(biāo)，是由工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人民大眾，推翻帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義在中國(guó)的統(tǒng)治。十一屆三中全會(huì)后，國(guó)家治理的目標(biāo)是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，實(shí)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。與此相適應(yīng)，審計(jì)工作從建國(guó)初期學(xué)習(xí)蘇聯(lián)財(cái)政監(jiān)察模式，到改革開放后獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)建立并蓬勃發(fā)展，其方向由國(guó)家治理的目標(biāo)決定，其任務(wù)、重點(diǎn)和方式都隨國(guó)家治理任務(wù)、重點(diǎn)和方式的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，始終在國(guó)家治理中發(fā)揮著不可替代的作用。
2、審計(jì)工作的存在與發(fā)展符合國(guó)家治理發(fā)展的歷史大趨勢(shì)。
財(cái)政檢查（監(jiān)察）機(jī)構(gòu)取代審計(jì)機(jī)構(gòu)后，政府審計(jì)功能消失；帶有審計(jì)監(jiān)督職能的財(cái)政檢查（監(jiān)察）工作，在“大躍進(jìn)”和“文革”期間也被中斷。但由于審計(jì)工作在國(guó)家治理中具有不可替代性，在中斷后都均得到了恢復(fù)，而且每次都比前一次有了進(jìn)一步發(fā)展：財(cái)政監(jiān)察工作恢復(fù)方面，中共中央、國(guó)務(wù)院和財(cái)政部先后下發(fā)了《關(guān)于要求盡快建立健全財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)察工作的若干意見》等文件，規(guī)范了財(cái)政監(jiān)督工作，使財(cái)政監(jiān)督切實(shí)承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職責(zé)；審計(jì)機(jī)構(gòu)恢復(fù)方面，十一屆三中全會(huì)后，《憲法》明確提出建立獨(dú)立的國(guó)家審計(jì)制度，國(guó)家審計(jì)得到迅速發(fā)展。從長(zhǎng)期歷史趨勢(shì)看，審計(jì)工作的存在和發(fā)展是歷史的必然選擇，其“天下欲治計(jì)乃治”的地位始終不可替代。
3、審計(jì)工作推動(dòng)了國(guó)家治理的發(fā)展。
審計(jì)工作的發(fā)展是國(guó)家治理發(fā)展的需要，并推動(dòng)了國(guó)家治理的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1950——1956年，各級(jí)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)共檢查了35000多個(gè)單位，查處貪污浪費(fèi)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律問(wèn)題57646件，涉及款項(xiàng)4.2億多元。這些工作對(duì)于健全財(cái)政制度、維護(hù)財(cái)政紀(jì)律、增加財(cái)政收入、節(jié)約財(cái)政支出起了一定的作用，也為促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)，有力推動(dòng)了國(guó)家治理的發(fā)展。（胡蕊）
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