在國家治理的系統(tǒng)工程中，誠信政府的建設是其中一個重要目標。而國家審計是國家治理的重要組成部分，其在推動國家實現(xiàn)良好治理方面有著不可推卸的責任。本文試就國家審計作為國家治理的重要組成部分，在依法審計的過程中發(fā)揮的推進政府誠信建設方面的重大作用作一初淺探析。
一、國家審計與國家治理的關系及依法審計的重要性
（一）國家治理概念
國家治理是自有階級社會以來最重要的政治現(xiàn)象之一。國家治理的本質在于通過其屬性及職能的發(fā)揮,協(xié)調(diào)和緩解社會沖突與矛盾,以維持特定的秩序。審計署劉家義審計長關于國家治理的闡述更加具體和切合實際：國家治理就是通過配置和運作國家權利，對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務，確保國家安全、捍衛(wèi)國家利益、維護人民權益、保持社會穩(wěn)定、實現(xiàn)科學發(fā)展。
（二）國家審計與國家治理關系
在國家治理這一過程中，國家審計通過依法履行職責，對權利運行進行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，推動國家實現(xiàn)良好治理。我國憲法也賦予了國家審計神圣的職責。劉家義審計長認為，縱觀世界各國國家審計的產(chǎn)生和發(fā)展，無論國家的治理模式和審計機關的隸屬關系如何，國家審計都是國家治理的重要組成部分，國家治理是一個大系統(tǒng)，審計則是這個大系統(tǒng)中的一個監(jiān)督控制系統(tǒng)。始終通過依法用權力制約權力，發(fā)揮揭示、抵御、改進和預防等“免疫系統(tǒng)”功能，在維護民主法治，保障國家安全，推動落實責任，改善國家治理，進而實現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極作用。國家審計是一種制度安排，是國家治理不可或缺的、內(nèi)生的組織細胞，是依法用權力監(jiān)督制約權力的重要方式，其本質是保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”。
（二）誠信政府建設是國家治理的重要目標
"政府誠信"指存在于政治領域中的政府對于民眾的誠信關系。政府誠信要求各級政府行政誠信、司法誠信、守法誠信，各級政府官員的行政決策要恪守承諾。如果政府不具備誠信品質，人們就很難想象它會具有公平、公正的品質，也就難以相信政府能正確承擔社會責任，這必將損害政府公信力和權威性，降低民眾對政府的信任度，容易引發(fā)信任危機。就整體而言，我國各級政府中的多數(shù)公務員能恪守誠信，努力為人民服務。但是，現(xiàn)實社會中政府官員的政治人和社會人雙重品格的沖突，致使他們在履行公共責任上，困擾于自我利益和公眾利益之間，在缺乏有效監(jiān)督和信息不對稱的情況下，政治委托人往往存在很大的道德風險。在我國現(xiàn)實經(jīng)濟社會活動中，一些地方和政府部門在政治、經(jīng)濟、司法等方面失信于民已成為一個不爭的事實。政府誠信能展示政府良好的社會形象，是凝聚民心、號召民眾、積極推進改革開放和建設和諧社會的強大動力。我國是社會主義國家，為提高黨的執(zhí)政能力，提升全體公民的道德素質，改善社會的道德風尚，保障我國經(jīng)濟和社會的健康和諧發(fā)展，在國家治理的過程中，誠信政府的建設無疑是其中一個重要目標。
（四）依法審計及其重要性
1．依法審計的內(nèi)涵。我國《審計法》第一章第二條規(guī)定“國家實行審計監(jiān)督制度……。國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支，以及其他依照本法規(guī)定應當接受審計的財政收支、財務收支，依照本法規(guī)定接受審計監(jiān)督。審計機關對前款所列財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監(jiān)督?！眹覍徲嫷奶厥庑詻Q定了審計工作必須依法進行。依法審計是審計監(jiān)督的一項基本原則，其內(nèi)容實質涵蓋以下幾個方面：一是審計機關的職權只能由法定的審計機關行使 ?！稇椃ā泛汀秾徲嫹ā范家?guī)定，國務院和縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關，審計機關依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權。二是審計機關必須依照法律規(guī)定的職責、權限和程序開展審計監(jiān)督活動。 審計機關必須要在法定職責范圍內(nèi)開展審計活動，不能超出自身管轄范圍內(nèi)開展審計活動，同時，不得違反法律規(guī)定，隨意將職責委托他人代為履行； 審計機關必須依照法定權限實施具體的審計行為，審計機關的權限具體有要求被審計單位提供資料權、檢查權、處理處罰權等；審計機關的審計活動必須遵守法定審計程序，包括按照法律確定的步驟、時間和形式要求，開展審計活動；審計機關和審計人員對違反法律規(guī)定的職責、權限和程序的行為，應當承擔相應的法律責任。三是審計機關必須依法作出審計結果。 審計結果必須有事實依據(jù)和法律依據(jù)。在事實清楚的基礎上，審計機關作出審計評價，應當以相應法律規(guī)定或標準作為依據(jù)；審計機關對違法行為進行處理、處罰，必須有明確的法律依據(jù)，并且要定性準確，處理、處罰正確、適當。四是對審計爭議事項必須通過法定的方式和途徑解決。
2．依法審計的重要性。一是依法審計是維護財經(jīng)法紀，構建和諧社會關鍵所在。構建和諧社會必須健全社會主義法制，充分發(fā)揮法治在促進、實現(xiàn)、保障社會和諧方面的重要作用。審計監(jiān)督必須把維護財經(jīng)法紀，促進社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展作為一切工作的出發(fā)點和落腳點。二是審計監(jiān)督的行政權力與廣大人民群眾的切身利益息息相關的。實踐證明，只有全面推進依法審計，才能維護國家財經(jīng)法紀，最終維護人民群眾的切身利益，才能充分反映最廣大人民群眾的根本利益。因此，審計機關應當嚴格依法行政，按照法定程序、法定權限、法定職責行使權力，加大審計執(zhí)法力度。三是依法審計是樹立和實踐科學審計監(jiān)督理念的基本要求。依法行政與科學審計監(jiān)督是兩個相互獨立又密切聯(lián)系的概念。依法行政立足于監(jiān)管角度，以具體的行政行為來維護廣大人民群眾的利益，做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，把廣大人民的根本利益作為一切工作的最高標準，為建設社會主義新農(nóng)村、創(chuàng)建和諧社會而努力工作?？茖W審計監(jiān)督是個理論問題，是對審計工作實踐的總結，是審計工作必須樹立的指導思想，是我們行動的指南。依法審計是審計的基本要求，是維護國家財經(jīng)紀律的根本保證，是科學審計理念體現(xiàn)在審計工作中的具體手段和衡量標準。
二、依法審計，充分發(fā)揮國家審計在國家治理的推動政府誠信建設方面的作用
政府接受人民的委托進行國家治理，成為人民群眾對公共事務進行管理的“代理人”；各個政府職能部門作為公共權力機關，是政府這一“代理人”在社會管理各領域的具體執(zhí)行者。國家審計的制度安排正是為了確保政府及其各部門有效地履行各自的責任。通過審計，實現(xiàn)對行使公共權力的規(guī)范，進而促進誠信政府的建立，提高我們“全心全意為人民服務”政府的公信力。這是我們建立完善社會信用體系、構建和諧社會的基礎，也是我們國家治理的一個重要方面。
（一）財政審計領域推進建立誠信政府作用的發(fā)揮
根據(jù)劉家義審計長“政府所有的收入和支出都是國家財政的范疇，與之相適應，我們要著力構建國家財政審計大格局”的指導思想，財政審計大格局的審計視野應面向全部政府性資金。其中，尤以預算分配及管理、政府負債的真實性以及各種專項資金（基金）的使用與管理對政府的公信力與誠信度影響最為直接。
1．加強對財政預算管理和分配行為的審計監(jiān)督，促進預算管理部門公信力的提高。本級預算執(zhí)行審計是《審計法》賦予審計機關的一項重要職責，對財政、稅務以及發(fā)改委等具體組織和分配預算的部門每年必審。通過多年的預算執(zhí)行審計，特別是通過重點關注預算分配的公平性與合理性，防范暗箱操作、權利尋租等行為，有力地促進了財政部門依法理財，建章立制，建立健全各項財政管理規(guī)章制度。近年來，財政部門相繼出臺了多項地方財政規(guī)章制度，預算管理逐步走上規(guī)范化、制度化、法制化軌道。推動了陽光財政、公共財政的建設，提高了財政資金使用效益，規(guī)范了權力運行，促進實現(xiàn)依法理財。
（1）預算編制趨于規(guī)范。近幾年來，通過不斷加大對預算編制和執(zhí)行的監(jiān)督力度，促使預算編報程序及運行機制更加規(guī)范、高效；預算編制內(nèi)容更加全面、明確；預算收支更加公開、透明。在這一過程中，遏制和減少了鋪張浪費、揮霍公款等問題，切實降低了行政運行成本。對誠信政府和廉潔政府的建設起到了積極的推動作用。
（2）財政管理體制不斷完善。幾年來，對部門預算制度改革、政府非稅收入收繳管理制度改革、預算追加聽證改革、政府采購制度、國庫集中支付制等相關政策制度的貫徹落實情況進行了較為細致的審計，分別提出了相關意見。經(jīng)過近年的努力，財政部門改革推進較為順利，力度有所加大。特別是部門預算制度改革步伐推進較快。2007 年對區(qū)級94個部門單位實行綜合財政預算管理試點，2008年全面推行，實現(xiàn)了區(qū)本級除自收自支管理單位外的398個行政事業(yè)單位部門預算全覆蓋。預算追加在較大范圍內(nèi)實行公開聽政，透明度得到極大提高。
（3）收支結構更加合理。嚴格“收支兩條線”管理，將長期游離于預算收入之外的土地出讓金、國有資本經(jīng)營收益、對口支援資金等納入預算管理，以完整反映預算收入。在財政支出方面，重點關注支出結構的合理性，促進預算安排將重點放在加大對社會公共利益的支持方面，保證民生所需。
（4）債務風險意識有所加強。為保證財政資金的安全完整，對財政往來資金余額較大、部分資金存在潛在風險的問題一直加以關注并提出切實可行的建議。區(qū)財政局積極采納，采取上門催收、預算扣收、委托追收等手段收回部分財政債權資金。近年還對地方政府性債務（含鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道債務）情況進行了審計和審計調(diào)查。促使黨委、政府以及相關部門出臺了《關于加強鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道政府性債務管控工作的通知》、《鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道政府性債務化解實施方案》等相關規(guī)章制度，為加強地方政府性債務管理、促進建立規(guī)范的地方舉債融資機制、有效防范和化解潛在風險，保證財政資金的安全完整起到了積極作用。
2．加大對專項資金的監(jiān)督檢查力度，實行追蹤問效，提高資金使用效益。多年來國家審計致力于推動各項專項資金的規(guī)范管理和有效使用，嚴肅查處損害人民群眾利益的問題，有力地促進了各項惠民政策措施落實到位和取得預期效果，促進保障和改善民生，不斷增強國家公信力。
（1）高度關注民計民生問題，重點加強對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房事業(yè)等方面專項資金的審計監(jiān)督。在教育收費、醫(yī)療收費等人民群眾最為關注的焦點方面，嚴肅查處各種損害人民群眾根本利益的問題，促進黨和政府惠民政策的落實，切實維護人民群眾的根本利益。
（2）高度關注“三農(nóng)”問題，加大涉農(nóng)惠農(nóng)資金審計監(jiān)督力度。認真貫徹執(zhí)行國務院3號文件，切實加強對農(nóng)村義務教育保障機制、扶貧資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、糧食直補資金、家電下鄉(xiāng)資金等強農(nóng)惠農(nóng)項目和資金開展審計或審計調(diào)查，促進國家“三農(nóng)”政策貫徹落實，對一些未實現(xiàn)預期效果或是實施失敗，造成資金損失浪費的問題重點揭示。促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，確保社會穩(wěn)定。切實保障國家的惠農(nóng)政策落到實處，農(nóng)民真正得到實惠。
（3）以保障弱勢群體根本利益為落腳點，積極開展社保資金審計工作。近年來，堅持對五項社?；稹⒊鞘械捅ＹY金、新農(nóng)合基金、農(nóng)村養(yǎng)老保險基金等社保專項資金進行審計和審計調(diào)查。上述審計項目所揭示問題，引起了區(qū)委、區(qū)政府的極大關注，或是責成相關部門切實加以整改，并請審計機關加強跟蹤落實；或是區(qū)委、區(qū)政府層面專題研究及時加以解決；促進了《萬州區(qū)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實施辦法》等制度的出臺。弱勢群體的利益得到了根本保證，有力地推進了和諧社會建設。
（二）投資審計領域推進建立誠信政府作用的發(fā)揮
政府投資領域，涉及眾多行業(yè)，關聯(lián)各方利益糾結，投資審計如何客觀公正的協(xié)調(diào)對待各方關系和利益，就是衡量政府是否誠信的重要表現(xiàn)。各組成部門履行好自身職能，一方面是政府誠信的具體表現(xiàn)，另一方面也是促進政府誠信建設的重要推力。依法實施投資審計，因其投資關聯(lián)各方利益糾結的特殊性，履行好投資審計監(jiān)督職能，既是政府誠信的表現(xiàn)也更是促進政府誠信建設的重要推力。
依法實施投資審計，是法定職權，也是法定職責。為真正做到有法可依，萬州地方政府在投資審計相關法規(guī)規(guī)定之下，出臺了《國家建設項目審計監(jiān)督實施辦法》，進一步明確了投資審計的職責、權限、審計內(nèi)容、審計范圍和審計程序等，同時配套完善了投資審計的具體操作程序、流程控制和質量監(jiān)督體系，辦法更進一步解決了審計行政監(jiān)督與司法訴訟的關系，真正實現(xiàn)了有法可依。
萬州投資審計正是依據(jù)相關法律法規(guī)和實施辦法依法實施審計，客觀公正的對待涉及各方利益關系和利益訴求，經(jīng)過近幾年的實踐，規(guī)范了投資審計監(jiān)督行為，樹立了投資審計監(jiān)督的權威和客觀公正的形象，以嚴謹務實的態(tài)度和科學合理的審計結論得到了被監(jiān)督各方客體的充分信任和尊重，沒有一起因為審計結論產(chǎn)生的行政復議或司法訴訟，充分顯現(xiàn)了政府的誠信，也促進了政府誠信的建設。
（三）經(jīng)濟責任審計領域推進建立誠信政府作用的發(fā)揮
2010年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》，2011年全國審計工作座談會上提出的 “全面推進、突出重點、健全制度、規(guī)范管理、提高質量、深化發(fā)展”新的經(jīng)濟責任審計工作“二十四字”方針，均表明經(jīng)濟責任審計工作作為一項干部管理監(jiān)督的重要手段，進入了一個全面推進、深化發(fā)展的嶄新階段，各級黨委政府更加重視，社會更為關注。
經(jīng)濟責任審計的職責是緊密圍繞促進依法行政和加強對權力的監(jiān)督、制約，加大審計力度，充分發(fā)揮經(jīng)濟責任審計在促進依法行政、規(guī)范領導行為、促進加強管理、服務廉政建設等方面的積極作用。三年來，萬州區(qū)審計局共對21個區(qū)級部門、3個企事業(yè)單位、23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）涉及67名領導干部的經(jīng)濟責任進行了審計。查出有問題金額7.42億元。移送區(qū)紀檢監(jiān)察機關案件線索8件，紀委已立案4件，處理3件，涉及10多人，在保護國有資產(chǎn)安全、完整，健全領導干部的監(jiān)督管理，促進廉政建設等方面，發(fā)揮了重要作用。另一方面，從發(fā)現(xiàn)的問題入手,注重宏觀決策和構建機制層面解剖分析，結合實際提出建設性意見建議，先后形成審計專題報告、審計參閱15篇，區(qū)委、區(qū)政府主要領導高度重視并多次作出重要批示，促進了工作的進一步規(guī)范。通過建立的一套7個方面、37項內(nèi)容、13個指標定性定量相結合的經(jīng)濟責任審計方法，同時堅持用“看、問、訪、談、報”的方式“開門審計”，擴大經(jīng)濟責任審計的群眾參與度。既挖出了“蛀蟲”，懲治了腐敗，又教育了干部，將政府和官員的權力約束在人民的授權范圍之內(nèi)，并將政府和官員履行受托責任的程度和水平公開披露，接受人民的監(jiān)督，促進權力與責任匹配，發(fā)揮了規(guī)范、制約和監(jiān)督的作用。
實踐證明，堅持依法審計，能夠促進國家管理制度的不斷完善，能夠保證國家各項方針政策得到有效落實，在參與國家治理的過程中，國家審計從宏觀上為完善國家治理進而實現(xiàn)國家良治起到了推動作用，同時，在這一過程中，也不斷的增強了政府公信力。
三、在推動政府誠信建設中國家審計面臨的主要問題
近年來的實踐證明，國家審計在推動國家良治方面確實起到了積極作用，國家審計已經(jīng)成為推動增強國家公信力的力量。但從現(xiàn)實情況來看，也還存在一些問題需引起審計機關的高度重視并著力加以解決。
（一）目前，財政紀律松馳、預算執(zhí)行約束軟化的問題沒有得到根本解決，一些問題甚至屢查屢犯，屢禁不止。對政府公信力仍然存在一定影響。
（二）領導干部經(jīng)濟責任審計評價指標體系和標準不完善，社會或公眾對領導干部履職情況缺乏明確了解。目前，各級審計機關在探索審計結果公告制和通報制。即將被審計領導干部的審計結果在一定層面上予以公告或通報，旨在提高審計透明度和公眾參與監(jiān)督的力度。但實際工作中由于審計評價的量化指標缺乏和不完善，致使審計評價就事論事，泛泛而論，及事不及人。對經(jīng)濟責任審計評價的重點，即對被審計對象在任期內(nèi)是否認真履職、重大經(jīng)濟決策是否科學、各項經(jīng)濟指標完成是否合理、任期內(nèi)取得的政績是否真實等關鍵性問題無法給以合理界定或比較，違背了審計評價的重要性原則，背離了任期經(jīng)濟責任審計的目的。也致使社會或公眾對領導干部的公信力有所質疑。
（三）投資審計效率不高，地位相應較為強勢，容易越權越位。具體表現(xiàn)為：一是效率缺乏，因為沒有有效的激勵制度，存在多一事不如少一事的觀念，投資審計監(jiān)督覆蓋面不夠，出具的審計結論或者揭示反映的問題滯后，嚴重影響政府的誠信度。二是一致性做得不夠或者太過，因為處在維護國有資金安全合理使用的位置，本著節(jié)約國家建設資金提高投資效益的想法，對投資審計中的諸多問題雖然以客觀公正的名義進行解決，但卻因為國家審計監(jiān)督的意識影響，能夠在此時挽回解決就予以了決定，沒有長遠考慮此種解決辦法是否能作為以后同類問題解決的參考范本，或者做的太過，對某些類似而不完全相同的情況，出于客觀公正的堂皇理由，按照統(tǒng)一模式進行解決，以客觀公正綁架了客觀公正，都嚴重有損于政府的誠信。
（四）審計人員的綜合素質影響審計整體質量。審計工作是一項高層次的經(jīng)濟監(jiān)督工作，這就決定了審計工作要求高、政策性強、責任大，必須要求審計人員具備有較高的政策水平，較強的業(yè)務能力和較強的綜合分析能力。而目前基層審計機關大多面臨審計任務重，審計人員不足，已有人員整體隊伍素質參差不齊等問題，很難保證人員質量。受綜合分析能力的影響，致使審計內(nèi)容抓不住要害，深度不足廣度不夠，審計質量受到較大影響。
四、為保障國家安全，改善國家治理，進一步推動誠信政府建設的建議
（一）進一步加大“反映、整改”兩個力度。財政紀律松馳、一些問題甚至屢查屢犯的問題，這既有執(zhí)法環(huán)境方面的原因，也有執(zhí)法工作不到位的問題。為此，必須從兩個方面加大力度：一是加大審計反映力度。審計機關對查出的典型問題，要站在全局的高度，進行科學歸納和綜合分析，找出問題產(chǎn)生的深層原因和內(nèi)在規(guī)律，及時向政府、人大全面如實反映，使審計成為高層決策的一個必要環(huán)節(jié)。二是加大審計整改力度。查出問題不是審計的目的，通過審計，對違紀問題切實加以整改和對有關責任人進行相應的處理。做到該處罰的處罰，該追究有關人員責任的要堅持追究其責任，該移交的大案要案線索要按法定程序堅決移交。通過加大“兩個”力度，進一步樹立政府的公信形象，進一步發(fā)揮審計在國家治理中的作用。
（二）要進一步依法實施投資審計。一是建立投資審計的科學決策機制，從審計項目立項、投資審計監(jiān)督的覆蓋面、提高審計效率、審計問題的處理處罰等都要適時適實。二是切實加強投資審計監(jiān)督職能，轉變投資審計監(jiān)督理念和方式，提高投資監(jiān)督的公共服務水平。
（三）進一步建立經(jīng)濟責任審計評價體系。針對經(jīng)濟責任審計評價指標體系不完善、評價內(nèi)容不易操作的問題，應進一步規(guī)范評價內(nèi)容，完善評價體系。緊緊圍繞領導干部權力運行軌跡，細化領導干部經(jīng)濟責任審計的目標，將評價范圍鎖定在經(jīng)濟社會發(fā)展能力、依法行政能力、科學決策能力、內(nèi)部管理能力及個人廉潔情況等方面，客觀公正地評價被審計領導干部任職期間的履職能力和發(fā)展水平、科學民主決策能力和水平、執(zhí)行和遵守國家有關法律法規(guī)財經(jīng)法紀的能力和意識、內(nèi)部管理水平與管理能力、廉潔從政意識等。其目的是加強對領導干部權力的監(jiān)督與制約，更加科學評價領導干部的功過是非。促進黨政領導干部勤政廉潔，樹立良好的人民公仆形象。
（四）進一步加強干部隊伍建設。一是強化學習培訓。圍繞法制觀念和業(yè)務技能培訓兩條主線，分層次、分職級、分類別、分專業(yè)地開展培訓，既要加強綜合業(yè)務知識的培訓，又要加強法制觀念教育，強化誠信道德建設、宗旨意識，努力提高審計監(jiān)督的執(zhí)政和執(zhí)法能力水平。二是加強審計理論與實踐經(jīng)驗交流。積極參加橫向和縱向的理論研討和實踐經(jīng)驗交流，相互學習，相互促進，共同發(fā)展，共同提高。三是優(yōu)化人員結構。充實年輕的專業(yè)化的人員進入審計隊伍，增強審計力量，更好地發(fā)揮國家審計在國家治理方面的作用。（廖永紅）
[參考文獻]：
劉家義《中國審計》 國家審計與國家治理 2011年08月第16期
茹巧英 黃新惠 《經(jīng)濟責任審計評價探討》審計署網(wǎng)站 2008年08月28日
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