摘要：幾十年來，我國國家審計(jì)機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法審計(jì)，通過揭示和反映體制、機(jī)制、制度方面的問題，不斷推動(dòng)審計(jì)法制建設(shè)、依法審計(jì)，維護(hù)和推動(dòng)完善民主法治，在建設(shè)社會(huì)主義法治國家中發(fā)揮了積極作用。本文在介紹國家治理與國家審計(jì)之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，論述了依法審計(jì)在國家審計(jì)推動(dòng)國家治理中的作用，分析了依法審計(jì)服務(wù)國家治理面臨挑戰(zhàn)，提出國家審計(jì)機(jī)關(guān)依法履行審計(jì)職責(zé)，發(fā)揮國家審計(jì)在國家治理中建設(shè)性作用的建議。
關(guān)鍵詞：依法審計(jì) 國家審計(jì) 國家治理
一、國家治理、國家審計(jì)和依法審計(jì)的關(guān)系
2011年7月8日，劉家義審計(jì)長在中國審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事論壇上的講話，從國家審計(jì)是國家治理的重要組成部分、國家審計(jì)對(duì)完善國家治理具有重要作用、進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，更好地推動(dòng)和服務(wù)國家治理等三個(gè)方面詳細(xì)闡述了國家治理與國家審計(jì)的關(guān)系，詳細(xì)闡明了國家審計(jì)在國家治理方面的建設(shè)性作用。
劉家義審計(jì)長指出：國家治理就是通過配置和運(yùn)行國家權(quán)力，對(duì)國家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護(hù)人民權(quán)益，保持社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。國家審計(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展源于國家治理，國家治理的需求決定了國家審計(jì)的產(chǎn)生，國家治理的目標(biāo)決定了國家審計(jì)的方向。在國家治理中，審計(jì)實(shí)質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組織部分。
“國家審計(jì)通過依法履行職責(zé)，對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國家良好治理?！眲⒓伊x審計(jì)長對(duì)國家審計(jì)、國家治理和依法審計(jì)的關(guān)系進(jìn)行了準(zhǔn)確界定。
二、依法審計(jì)在國家審計(jì)推動(dòng)國家治理中的作用
（一）依法審計(jì)是發(fā)揮國家審計(jì)在國家治理中建設(shè)性作用的前提
“國家審計(jì)通過依法履行職責(zé)，對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國家良好治理?！币虼?，要發(fā)揮好國家審計(jì)在國家治理中的建設(shè)性作用，必須依法開展審計(jì)。其具體內(nèi)容包括：審計(jì)監(jiān)督的職責(zé)和權(quán)限、審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督程序、審計(jì)機(jī)關(guān)評(píng)價(jià)審計(jì)事項(xiàng)、揭露問題、對(duì)違法行為處理和處罰等，都必須依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行實(shí)施。其實(shí)質(zhì)是審計(jì)機(jī)關(guān)通過獨(dú)立、主動(dòng)地行使監(jiān)督職權(quán)，促進(jìn)國家競(jìng)爭(zhēng)力不斷增強(qiáng)、民眾福利不斷改進(jìn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
（二）依法審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)依法行政的必然要求
在現(xiàn)代社會(huì)中，政府接受人民的委托進(jìn)行國家治理，而國家審計(jì)的制度安排則是為了確保政府有效履行這種公共受托責(zé)任。審計(jì)機(jī)關(guān)依法行政的核心是依法審計(jì)，就是要求審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員把“推進(jìn)法治，維護(hù)民生，推動(dòng)改革，促進(jìn)發(fā)展”作為出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，按照法律規(guī)定行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)和開展各項(xiàng)審計(jì)活動(dòng)，維護(hù)法律秩序尊嚴(yán)的神圣職責(zé)，實(shí)現(xiàn)維護(hù)人民群眾的根本利益的目標(biāo)。因此，依法審計(jì)是國家審計(jì)發(fā)揮發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能的基本要求，是國家審計(jì)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國家良好治理的前提。
（三）依法審計(jì)是實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)的有效途徑
新審計(jì)準(zhǔn)則對(duì)國家審計(jì)目標(biāo)明確進(jìn)行了詮釋：審計(jì)機(jī)關(guān)的主要工作目標(biāo)是通過監(jiān)督被審計(jì)單位財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性、效益性，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，推進(jìn)民主法治，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展。審計(jì)目標(biāo)總是隨著審計(jì)環(huán)境的變化而變化，隨著審計(jì)職能的發(fā)展而發(fā)展，隨著主管認(rèn)識(shí)程度的提高而提高，縱觀我國國家審計(jì)經(jīng)過近30年的發(fā)展，盡管審計(jì)目標(biāo)在不同的時(shí)期都有所不同，但每個(gè)審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，都是以法律、法規(guī)作為保障的。當(dāng)前為了發(fā)揮國家審計(jì)預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，在不斷完善國家治理，實(shí)現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極作用，審計(jì)機(jī)關(guān)必須按照相關(guān)法律法規(guī)的要求開展審計(jì)工作。
（四）依法審計(jì)是防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的最佳選擇
國際審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)是指審計(jì)機(jī)關(guān)及其審計(jì)人員未能察覺被審計(jì)單位的重大錯(cuò)誤或發(fā)表了不恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)意見，而給國家審計(jì)機(jī)關(guān)帶來某種損失的可能性。審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)包括固有風(fēng)險(xiǎn)、控制風(fēng)險(xiǎn)、檢查風(fēng)險(xiǎn)等。影響審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的因素有很多，一般來說，固有風(fēng)險(xiǎn)是不隨審計(jì)人員的主觀意志為轉(zhuǎn)移的，因此，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，必須從審計(jì)機(jī)關(guān)及審計(jì)人員自身入手，提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，將風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制建立在廣大審計(jì)人員依法審計(jì)這一基礎(chǔ)上。因此，依法審計(jì)可以促使審計(jì)主體按法定的程序行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，可以規(guī)范使審計(jì)人員的審計(jì)行為，可以保證審計(jì)機(jī)關(guān)依法評(píng)價(jià)、處理處罰并向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果，可以促使審計(jì)客體遵守財(cái)經(jīng)法規(guī)，依法辦事。
三、依法審計(jì)服務(wù)國家治理面臨的挑戰(zhàn)
（一）國家審計(jì)介入國家治理的范圍不斷擴(kuò)大
隨著審計(jì)工作的不斷推進(jìn)，國家審計(jì)介入國家治理的范圍不斷擴(kuò)大，產(chǎn)生的作用也日益明顯。任何審計(jì)活動(dòng)都是以特定的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的存在為前提的，在現(xiàn)代社會(huì)中，政府接收人民的委托進(jìn)行國家治理，而國家審計(jì)的制度安排是為了確保政府有效履行這種公共受托責(zé)任，國家治理超越了財(cái)政財(cái)務(wù)收支的范圍，審計(jì)關(guān)注的內(nèi)容從財(cái)政財(cái)務(wù)收支逐步擴(kuò)展到與財(cái)政財(cái)務(wù)收支相關(guān)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理活動(dòng)，涉及公共財(cái)政體制的建立完善問題，國有金融機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)經(jīng)營管理問題，重大基礎(chǔ)設(shè)施投資績效問題，教育醫(yī)療、住房和社會(huì)保障等民生問題，資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)問題，以及影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全等方面的問題，這些審計(jì)內(nèi)容涉及面廣，涉及內(nèi)容豐富，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員依法審計(jì)提出了新的挑戰(zhàn)。
（二）民主法治進(jìn)程對(duì)依法審計(jì)提出了更高的要求
隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和民主法治進(jìn)程加快，人民參與國家治理的積極性不斷提高，權(quán)利意識(shí)越來越強(qiáng)，利益訴求越來越具體，人民監(jiān)督與輿論監(jiān)督成為依法行政、依法治國的重要推動(dòng)力量。政府審計(jì)作為國家治理的重要組成部分，近年來，國家審計(jì)通過向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果，充分保障社會(huì)公眾的知情權(quán)與參與權(quán)，引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)公眾對(duì)政府部門和有關(guān)市場(chǎng)主體實(shí)施有效社會(huì)監(jiān)督，成為公眾參與國家治理的有效途徑，對(duì)推動(dòng)我國民主法治進(jìn)程發(fā)揮了重要作用，樹立了國家審計(jì)在社會(huì)上的地位和形象，但社會(huì)公眾對(duì)政府審計(jì)期望和要求也在不斷提高，要求通過國家審計(jì)參與國家治理的訴求不斷增強(qiáng)，而政府審計(jì)有其獨(dú)特的程序和規(guī)定，甚至?xí)婕皣颐孛?，這對(duì)依法審計(jì)提出了更高要求。
（三）從體制、機(jī)制、制度層面反映問題和提出改進(jìn)建議對(duì)依法審計(jì)提出新的挑戰(zhàn)
國家審計(jì)機(jī)關(guān)通過依法審計(jì)，揭示和反映體制、機(jī)制、制度方面的問題，其視野已超越了財(cái)政財(cái)務(wù)收支的范圍，以審計(jì)查實(shí)的數(shù)據(jù)和事實(shí)為依據(jù)，將重點(diǎn)放在對(duì)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行狀況進(jìn)行獨(dú)立的監(jiān)督和評(píng)估上，放在公共權(quán)力機(jī)構(gòu)行使權(quán)力的效率、效果和效益上，放在有關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人履行職責(zé)的守法守紀(jì)守規(guī)盡責(zé)上，其目的是維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、推進(jìn)民主法治、促進(jìn)廉政建設(shè)、保障科學(xué)發(fā)展和人民利益。審計(jì)機(jī)關(guān)改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日新月異，部分不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的法律法規(guī)不能得到及時(shí)廢除，甚至被部分單位為了部門利益或小集體利益嚴(yán)格執(zhí)行，而揭示這類問題往往是“無法可依”，而揭示這類問題以發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)執(zhí)行過程中的問題和漏洞是審計(jì)工作的重要組成部分，是從體制、機(jī)制、制度層面反映問題和提出改進(jìn)建議的重要方面，這也給依法審計(jì)帶來了一些困難。
（四）政策法規(guī)不斷調(diào)整和完善對(duì)審計(jì)人員依法審計(jì)提出了更高要求
當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，圍繞全面建設(shè)小康社會(huì)、走向共同富裕經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，發(fā)展的重心將轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)社會(huì)管理，構(gòu)建和諧社會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展上來，體制改革的重點(diǎn)將放在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、構(gòu)建和諧社會(huì)及其相關(guān)領(lǐng)域。致使我國一系列制度、體制、規(guī)則、程序和方式不斷發(fā)生調(diào)整和變化，新的法律法規(guī)規(guī)章制度不斷出臺(tái)和調(diào)整，如，近幾年為了規(guī)范房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，各部門針對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的不同情況從土地、規(guī)劃、銀行信貸等多方面出臺(tái)了各種調(diào)控政策，這些政策的不斷出臺(tái)和調(diào)整變化需要審計(jì)人員不斷學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)審計(jì)人員依法審計(jì)提出了更高的要求。
四、依法履行審計(jì)職責(zé)，發(fā)揮國家審計(jì)在國家治理中建設(shè)性作用的建議
（一）繼續(xù)推動(dòng)審計(jì)法治建設(shè)，做到“有法可依”
1994年審計(jì)法正式頒布，并陸續(xù)頒布了38個(gè)審計(jì)規(guī)范以及20多個(gè)審計(jì)準(zhǔn)則；特別是2006年審計(jì)法修訂后，國務(wù)院修訂了審計(jì)法實(shí)施條例，中辦、國辦下發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，審計(jì)署制發(fā)了國家審計(jì)準(zhǔn)則，審計(jì)法規(guī)制度更加完善，形成了以憲法為依據(jù)、以審計(jì)法及其實(shí)施條例為核心內(nèi)容、以審計(jì)準(zhǔn)則為工作標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)范體系，不僅實(shí)現(xiàn)了審計(jì)工作有法可依，也豐富完善了社會(huì)主義國家法規(guī)制度體系，推動(dòng)了依法治國方略實(shí)施。但目前國家審計(jì)在部分領(lǐng)域和審計(jì)執(zhí)行過程中，相關(guān)法律法規(guī)仍存在需要完善的地方，而且隨著審計(jì)對(duì)象的不斷變化和調(diào)整，審計(jì)機(jī)關(guān)也需要相應(yīng)的規(guī)章制度、技術(shù)方法，如在資源環(huán)境審計(jì)、績效審計(jì)、計(jì)算機(jī)審計(jì)以及尚未拓展的審計(jì)領(lǐng)域，對(duì)新的審計(jì)領(lǐng)域拓展必須要有相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行支持，仍需要審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善。
（二）嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，做到“有法必依”
做到有法必依，要求審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，開展各項(xiàng)審計(jì)活動(dòng)。一是審計(jì)程序規(guī)范。國家審計(jì)監(jiān)督屬于行政執(zhí)法范疇，審計(jì)人員在執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督時(shí)，必須認(rèn)真貫徹執(zhí)行審計(jì)法律法規(guī)，必須遵守法定的方式、方法、步驟、時(shí)限和順序進(jìn)行審計(jì)。二是審計(jì)范圍恰當(dāng)。審計(jì)人員要嚴(yán)格按照審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)實(shí)施方案確定的審計(jì)范圍開展審計(jì)，審計(jì)范圍做到不越權(quán)、不越位。三是審計(jì)取證充分。審計(jì)證據(jù)要具有客觀性、相關(guān)性充分性和合法性，不能似是而非，更不能主觀臆斷、憑空杜撰。四是審計(jì)評(píng)價(jià)客觀。審計(jì)評(píng)價(jià)要以事實(shí)為依據(jù)，以法律、法規(guī)和規(guī)章為準(zhǔn)繩，站在客觀公正的立場(chǎng)上，不帶任何偏見或成見，做到客觀公正、實(shí)事求是。五是審計(jì)意見公正。針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，要充分征求被審計(jì)單位的意見后，分析存在問題的原因，并根法提出處理處罰意見。六是審計(jì)建議合理。審計(jì)建議是審計(jì)成果的最終體現(xiàn)，是解決問題的具體辦法和措施，因此，審計(jì)機(jī)關(guān)在提出審計(jì)建議時(shí)既要做到符合國家政策，又要符合客觀實(shí)際，還要有針對(duì)性和操作性。
（三）加強(qiáng)審計(jì)獨(dú)立性建設(shè)，做到“執(zhí)法必嚴(yán)”
國家審計(jì)的制度安排是為了確保政府履行公共受托責(zé)任，以滿足人民群眾對(duì)政府履行職權(quán)、承擔(dān)責(zé)任的監(jiān)督要求。審計(jì)是一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督,而審計(jì)監(jiān)督區(qū)別于其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的根本特征在于其獨(dú)立性更強(qiáng)。目前，我國國家審計(jì)在審計(jì)組織、審計(jì)經(jīng)費(fèi)、審計(jì)人員等方面都有很強(qiáng)的獨(dú)立性，但還有值得加強(qiáng)和改進(jìn)的地方。一是完善地方審計(jì)機(jī)關(guān)管理體制。地方審計(jì)機(jī)關(guān)受本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，其業(yè)務(wù)上屬于行業(yè)垂直管理，人事制度和領(lǐng)導(dǎo)干部的任用及經(jīng)費(fèi)來源則是地方政府和地方財(cái)政負(fù)責(zé)安排，在審計(jì)的管理體制上，實(shí)行審計(jì)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制符合我國的實(shí)際情況，有利于從組織、人員、經(jīng)費(fèi)上保證審計(jì)人員的獨(dú)立性，但這種管理體制一定程度上影響了地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，因此，審計(jì)署應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的管理，推動(dòng)對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)行政管理和業(yè)務(wù)管理都實(shí)施垂直管理的改革。二是繼續(xù)加強(qiáng)審計(jì)廉政建設(shè)。廉政紀(jì)律是審計(jì)工作的“生命線”和“高壓線”，關(guān)系到審計(jì)事業(yè)的發(fā)展，對(duì)審計(jì)人員也是一種保護(hù)。自從審計(jì)署實(shí)施審計(jì)紀(jì)律“八不準(zhǔn)”以來，取得了良好的效果，保障了審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，為審計(jì)機(jī)關(guān)樹立了良好的審計(jì)形象，得到了廣大人民群眾的信任，審計(jì)機(jī)關(guān)要繼續(xù)立足于教育，依靠于制度，培養(yǎng)審計(jì)干部的廉政意識(shí)、勤政意識(shí)，以保障審計(jì)的獨(dú)立性。
（四）繼續(xù)揭露違法犯罪和濫用權(quán)力行為等問題，做到“違法必究”
長期以來，國家審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)過程中始終把查處重大違法違紀(jì)案件、促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)作為重要職責(zé)，十多年來，全國審計(jì)機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察部門移送案件3.8萬多件，為國家挽回了大量經(jīng)濟(jì)損失，有力地推動(dòng)了反腐倡廉建設(shè)。做到違法必究還要完善以下幾方面的工作：一是繼續(xù)研究和分析新形勢(shì)下腐敗案件發(fā)生的特點(diǎn)和規(guī)律，針對(duì)腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域有針對(duì)性的加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，繼續(xù)發(fā)揮國家審計(jì)在反腐敗、維護(hù)法治和國家治理方面的警示作用；二是繼續(xù)建立和完善與公安、檢察、監(jiān)察等有關(guān)部門建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制，加強(qiáng)與這些部門的溝通配合，使發(fā)現(xiàn)的重大違法違規(guī)問題得到及時(shí)處理;三是健全審計(jì)結(jié)果公告和信息發(fā)布制度，在依法公開審計(jì)結(jié)果、審計(jì)計(jì)劃的同時(shí)，及時(shí)公開審計(jì)過程和進(jìn)展情況，加大審計(jì)違法情況及處理整改情況公告力度，發(fā)揮國家審計(jì)懲治腐敗的威懾作用，也為社會(huì)公眾了解政府部門履行職責(zé)情況、監(jiān)督政府部門財(cái)政收支等活動(dòng)提供了重要渠道。（劉迎祥 馬振華）
參考文獻(xiàn)：
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