摘要：為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)和金融市場(chǎng)缺陷，美國(guó)等政府采取的擴(kuò)張性財(cái)政政策導(dǎo)致了債務(wù)危機(jī)惡化。危機(jī)的爆發(fā)警示人們必須高度關(guān)注國(guó)家債務(wù)和資產(chǎn)的安全，作為國(guó)家治理工具的審計(jì)機(jī)關(guān)，需要發(fā)揮審計(jì)在國(guó)家治理中的作用，通過對(duì)國(guó)家資產(chǎn)和負(fù)債的審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問題，揭示風(fēng)險(xiǎn)，提出審計(jì)建議，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行發(fā)展。
關(guān)鍵詞：債務(wù)危機(jī)，國(guó)家資產(chǎn)，審計(jì)，國(guó)家治理
自2007年美國(guó)次貸危機(jī)以來，歐洲、拉美等一些國(guó)家相繼爆發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)。2011年，正當(dāng)歐洲債務(wù)危機(jī)愈演愈烈之際，世界頭號(hào)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)美國(guó)也出現(xiàn)了債務(wù)危機(jī)，一時(shí)間，世界經(jīng)濟(jì)被籠罩在債務(wù)危機(jī)的陰霾之中。危機(jī)的爆發(fā)警示人們必須高度關(guān)注國(guó)家主權(quán)債務(wù)和國(guó)家資產(chǎn)安全問題，作為國(guó)家治理工具的審計(jì)機(jī)關(guān)，需要在審計(jì)活動(dòng)中高度關(guān)注美國(guó)債務(wù)危機(jī)的衍化和發(fā)展趨勢(shì)，關(guān)注國(guó)家資產(chǎn)和負(fù)債安全問題，管理好本國(guó)資產(chǎn)和債務(wù)，發(fā)揮審計(jì)在國(guó)家治理中的作用，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行發(fā)展。
一、當(dāng)前美國(guó)債務(wù)危機(jī)概況
美國(guó)聯(lián)邦政府的債務(wù)幾乎貫穿了整個(gè)美國(guó)歷史。從美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)（1775-1783年）開始，聯(lián)邦政府就開始借債，此后，聯(lián)邦債務(wù)占國(guó)家收入的比重隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況而不斷變化。從整個(gè)歷史趨勢(shì)來看，在戰(zhàn)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)衰退期間，政府赤字都會(huì)增加，但隨后債務(wù)即隨之下降。例如，第二次世界大戰(zhàn)期間，為避免大幅提高稅收和經(jīng)濟(jì)扭曲，美國(guó)聯(lián)邦政府用巨額赤字為二戰(zhàn)融資。之后，政府用了近十年的時(shí)間，使得債務(wù)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重回到1941年的水平。
自2008年金融危機(jī)爆發(fā)以來，美國(guó)政府為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和金融市場(chǎng)的缺陷采取的擴(kuò)張性財(cái)政政策措施，導(dǎo)致了政府預(yù)算赤字的急劇增長(zhǎng)以及債務(wù)的相應(yīng)增加。當(dāng)前，美國(guó)債務(wù)增長(zhǎng)規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)增速。根據(jù)奧巴馬政府近期公布的財(cái)政預(yù)算案，美國(guó)債務(wù)2011將占到GDP總量的99%，隨著美國(guó)人口老齡化以及醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用等社會(huì)項(xiàng)目開支的不斷擴(kuò)大，估計(jì)到2035年，美國(guó)政府的欠款將占GDP的180%。 2011年5月29日，美國(guó)持有外債達(dá)到14.29萬億美元的法定債務(wù)上限，再創(chuàng)美國(guó)歷史債務(wù)峰值。8月1日，美國(guó)國(guó)會(huì)兩院通過民主黨和共和黨就提高債務(wù)上限、防止債務(wù)違約以及削減赤字達(dá)成妥協(xié)方案，這一方案提高美國(guó)債務(wù)上限至少2.1萬億美元，并在10年內(nèi)削減赤字2萬億美元以上。
很多國(guó)家之所以愿意購(gòu)買美國(guó)政府債券，是因?yàn)槊涝钱?dāng)前世界主要儲(chǔ)備貨幣，2010年4月，美元參與了超過80%的全球外匯市場(chǎng)交易活動(dòng)。歐元排在第二位，不到40%（因?yàn)橥鈪R交易涉及兩種貨幣，貨幣交易總額合計(jì)達(dá)200%） ，各國(guó)持有的外匯儲(chǔ)備高度集中于美元。對(duì)于外國(guó)投資者而言，美國(guó)債券對(duì)于外國(guó)投資者的吸引力在于，美國(guó)的政治制度穩(wěn)定和可能有一個(gè)良好的債券回報(bào)，市場(chǎng)參與者普遍認(rèn)為它是以美元計(jì)價(jià)的優(yōu)質(zhì)的無風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)，而且具有流動(dòng)性。然而，美國(guó)政府預(yù)算赤字的急劇增長(zhǎng)以及債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，已經(jīng)引發(fā)了市場(chǎng)對(duì)美國(guó)政府宏觀政策可持續(xù)性的高度擔(dān)憂，增加了市場(chǎng)對(duì)美元貶值和債券損失的預(yù)期。2011年8月5日，標(biāo)準(zhǔn)普爾宣布將美國(guó)政府債券評(píng)級(jí)降為AA+，這是美債近百年來第一次失去AAA評(píng)級(jí)，世界經(jīng)濟(jì)重陷衰退的疑云密布。
二、關(guān)注國(guó)家資產(chǎn)安全，防范債務(wù)危機(jī)是審計(jì)國(guó)家治理功能的體現(xiàn)
凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為財(cái)政政策和貨幣政策可以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈，美國(guó)在金融危機(jī)爆發(fā)后，政府刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的擴(kuò)張性財(cái)政政策，導(dǎo)致美國(guó)的財(cái)政狀況進(jìn)一步惡化，傳統(tǒng)宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在危機(jī)面前顯得乏力。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作為國(guó)家治理的工具，應(yīng)該高度關(guān)注國(guó)家資產(chǎn)的安全，防范債務(wù)危機(jī)，體現(xiàn)審計(jì)的預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。
（一）發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能需要關(guān)注政府資產(chǎn)和債務(wù)情況
在金融全球化的國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局下，國(guó)與國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越來越緊密，一國(guó)經(jīng)濟(jì)危機(jī)可以通過傳導(dǎo)機(jī)制迅速殃及全球，發(fā)生在美國(guó)、歐洲等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的債務(wù)危機(jī)很可能會(huì)衍化為全球性的金融風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一國(guó)國(guó)內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門、各行業(yè)之間的資產(chǎn)負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)相互傳遞。
2011年7月，劉家義審計(jì)長(zhǎng)在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事論壇上提出，“在國(guó)家治理中，國(guó)家審計(jì)實(shí)質(zhì)上是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’，是國(guó)家治理的重要組成部分”。在對(duì)美國(guó)債務(wù)危機(jī)的關(guān)注中，審計(jì)機(jī)關(guān)需要通過對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀監(jiān)控，對(duì)各部門資產(chǎn)負(fù)債的分析，通過對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和負(fù)債的監(jiān)控結(jié)果，揭示潛在的影響金融和經(jīng)濟(jì)安全的不利因素，提出應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的措施進(jìn)行危機(jī)干預(yù)，做到從宏觀上揭示風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)和抵御風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能。
（二）對(duì)國(guó)家資產(chǎn)安全和負(fù)債監(jiān)督是審計(jì)機(jī)關(guān)維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的法定職責(zé)
劉家義審計(jì)長(zhǎng)指出，維護(hù)國(guó)家安全，始終是國(guó)家治理的首要任務(wù)，也是國(guó)家治理體系中幾乎所有部門的共同職責(zé)。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的重要組成部分，通過依法獨(dú)立履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，為國(guó)家治理提供及時(shí)、客觀、可靠的信息，從而為評(píng)估國(guó)家實(shí)力、維護(hù)國(guó)家安全提供科學(xué)的決策參考，同時(shí)，國(guó)家審計(jì)注重揭示和反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)，能夠敏銳地感知風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)現(xiàn)影響國(guó)家安全的問題。國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性，保障其能夠如實(shí)揭露發(fā)現(xiàn)的問題，提出審計(jì)建議和意見，促進(jìn)整改，不斷規(guī)范和制約權(quán)力運(yùn)行、維護(hù)和改善經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，最大程度地維護(hù)國(guó)家安全。
國(guó)家資產(chǎn)是一國(guó)的社會(huì)總資源，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)職能部門運(yùn)行的保障，通過對(duì)國(guó)家資產(chǎn)和負(fù)債情況的審計(jì)，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家資源使用主體權(quán)力的監(jiān)督和制約，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)并揭示國(guó)家資產(chǎn)和負(fù)債中存在的問題，抵御可能引發(fā)的金融經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家資產(chǎn)安全和負(fù)債的監(jiān)督是發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)家治理功能的重要途徑。
三、發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)家治理功能，防范債務(wù)危機(jī)的途徑
審計(jì)機(jī)關(guān)要發(fā)揮國(guó)家治理職能，防范債務(wù)危機(jī)，保障國(guó)家資產(chǎn)安全，需要獲取國(guó)家資產(chǎn)和負(fù)債情況的信息，在此基礎(chǔ)上通過實(shí)施必要的審計(jì)，揭示經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中可能存在的問題，并提出相應(yīng)的政策建議。具體而言，可以通過以下措施實(shí)現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)注國(guó)家資產(chǎn)安全，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。
（一）有必要對(duì)我國(guó)外匯儲(chǔ)備審計(jì)，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約
長(zhǎng)期以來，我國(guó)出口導(dǎo)向型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為國(guó)家積累了規(guī)模巨大的外匯儲(chǔ)備，據(jù)國(guó)家外匯管理局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2011年6月，我國(guó)外匯儲(chǔ)備總額達(dá)3.2萬億美元。 然而國(guó)內(nèi)一直沒有我國(guó)外匯儲(chǔ)備的儲(chǔ)備貨幣構(gòu)成以及外匯儲(chǔ)備投資結(jié)構(gòu)的公開數(shù)據(jù)，隨著歐美等國(guó)債務(wù)危機(jī)愈演愈烈，龐大的外匯儲(chǔ)備成為了影響國(guó)家資產(chǎn)安全的重要因素。為了保障國(guó)家重要資產(chǎn)的安全，迫切需要審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)，徹底摸清資產(chǎn)的真實(shí)狀況，從而監(jiān)視管理和使用中的風(fēng)險(xiǎn)。
一是要摸清外匯儲(chǔ)備的儲(chǔ)備貨幣構(gòu)成，從儲(chǔ)備資產(chǎn)的規(guī)模和貨幣構(gòu)成分析和監(jiān)視管理使用中的風(fēng)險(xiǎn)。二是要摸清外匯儲(chǔ)備的投資方向，理清如何使用好這些外匯儲(chǔ)備。據(jù)美國(guó)財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)所持美債總規(guī)模連續(xù)14個(gè)月穩(wěn)定在1萬億美元以上，2011年7月份中國(guó)持有美國(guó)國(guó)債1.1735萬億美元。這意味著一個(gè)人均收入位居全球100名之后的發(fā)展中國(guó)國(guó)家，數(shù)十年一直把錢借給全球最富有的國(guó)家， 外匯儲(chǔ)備投資的方向和收益值得關(guān)注。審計(jì)機(jī)關(guān)要摸清外匯儲(chǔ)備的投資方向，揭示其中的投資風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國(guó)家外匯資產(chǎn)的安全。
（二）加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的控制審計(jì)，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生
相比美國(guó)和歐洲債務(wù)危機(jī)，我國(guó)政府性債務(wù)以內(nèi)債為主，二者有根本區(qū)別，我國(guó)地方政府性債務(wù)的債權(quán)人主要是國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)。然而，對(duì)于國(guó)內(nèi)地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)同樣不容忽視。
2011年，審計(jì)署按照國(guó)務(wù)院的要求，組織全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)全國(guó)地方政府性債務(wù)情況進(jìn)行一次全面審計(jì)，根據(jù)審計(jì)結(jié)果，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10.7萬億元，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占62.62％；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)占21.8％；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)占15.58％。 審計(jì)結(jié)果表明，中國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。
然而，地方政府債務(wù)不同于企業(yè)債，政府償債困難時(shí)，不可能破產(chǎn)清算，后果必然導(dǎo)致阻礙地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)生較嚴(yán)重的社會(huì)治理問題。同時(shí)，目前我國(guó)有的地方還存在較大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患，地方政府大量的或有負(fù)債在特定條件下可能會(huì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)時(shí)負(fù)債，將對(duì)地方政府償債能力會(huì)產(chǎn)生巨大沖擊，處理不當(dāng)就會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，包括審計(jì)機(jī)關(guān)在內(nèi)的國(guó)家多部門應(yīng)高度關(guān)注政府性負(fù)債，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府性債務(wù)審計(jì)應(yīng)具有持續(xù)性和連貫性，要進(jìn)一步揭示其中存在的風(fēng)險(xiǎn)，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供科學(xué)的決策依據(jù)。
（三）統(tǒng)籌審計(jì)工作目標(biāo)，通過合理審計(jì)建議，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革
劉家義審計(jì)長(zhǎng)指出，在全球競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)之上，國(guó)家審計(jì)針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，揭示體制性障礙、機(jī)制性缺陷和制度方面存在的漏洞，充分發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性作用，持續(xù)推動(dòng)國(guó)家各個(gè)領(lǐng)域的改革，取得國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)。這既是法律賦予國(guó)家審計(jì)的責(zé)任，又是國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的重要途徑。
以美國(guó)債務(wù)危機(jī)為鑒，審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)家資產(chǎn)和負(fù)債審計(jì)的建設(shè)性作用的發(fā)揮，需要在外匯資金審計(jì)、地方政府債務(wù)審計(jì)等國(guó)家資產(chǎn)和負(fù)債審計(jì)的實(shí)施過程中，統(tǒng)籌安排各專業(yè)審計(jì)工作目標(biāo)，拓寬審計(jì)目標(biāo)視野，擴(kuò)大審計(jì)范圍，做好審計(jì)資源整合，全方位、多角度運(yùn)用審計(jì)成果，使之能夠分析經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，從而提出相應(yīng)的建設(shè)性審計(jì)建議，以抵御各種可能誘發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中可能存在的體制、機(jī)制和制度方面的問題，為完善國(guó)家宏觀調(diào)控體系提供建議，推動(dòng)國(guó)家治理的持續(xù)改革。（朱華成 于智勇）
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