今年，審計署審計長劉家義多次在講話或演講中指出，國家審計是國家治理的重要組成部分，要充分發(fā)揮國家審計在國家治理中的作用，更好地推動和服務(wù)國家治理。這被認為是繼劉審計長提出“審計是保障經(jīng)濟社會健康運行的‘免疫系統(tǒng)’”的重要觀點之后的，關(guān)于國家審計本質(zhì)和定位認識的進一步深化和發(fā)展，既對國家審計的實踐有著重要的戰(zhàn)略指導(dǎo)意義，也為今后研究國家審計理論指明了方向，已經(jīng)引起審計實務(wù)界和理論界高度關(guān)注和熱烈討論。本文擬就國家治理與國家審計的辯證關(guān)系做一淺要分析。
一、國家審計根植于國家治理
第一，國家審計起源于國家治理的需要。西方政治學(xué)說對于國家起源(本質(zhì))的觀點主要有契約理論和掠奪或剝削理論兩種。而馬克思主義認為，“國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物；國家是承認：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經(jīng)濟利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)；這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量，就是國家?！瘪R克思主義關(guān)于國家本質(zhì)的基本論述，深刻揭示了國家治理的基本邏輯。第一，國家是階級利益矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，國家治理也必須代表統(tǒng)治階級的利益；第二，國家作為“自居于社會之上的力量”，是以特殊的公共權(quán)力為前提的，國家治理就是公權(quán)對于社會私權(quán)的管理，從本質(zhì)上說，是對于社會交易契約的調(diào)節(jié)和保護，但是公權(quán)必須“代表”社會的普遍利益來治理國家，這是國家治理的一個重要的實踐原則。在公權(quán)所有者提供交易契約調(diào)節(jié)和保護的過程中，需要限制公權(quán)所有者的行為以降低公權(quán)所有者對于資源完全控制的獲益能力，同時，為了降低公權(quán)所有者的偷懶，社會也將監(jiān)督公權(quán)所有者，并根據(jù)公權(quán)所有者的產(chǎn)出給予部分剩余索取權(quán)補充作為他們的工資。正是基于在國家治理過程中需要對公權(quán)所有者的“資源控制力”和“偷懶行為”的監(jiān)督，才形成了國家治理中的監(jiān)督體系，從而進一步產(chǎn)生了國家審計。
國家審計通過對公共資金（資源）運用結(jié)果的審查評價，能夠給予公共權(quán)力以適當?shù)募s束，并審查評價作為公共權(quán)力所有者實施的國家行為的適當性，以促進國家治理水平的提高。因此國家審計制度安排是國家治理結(jié)構(gòu)的范疇，國家審計承擔著審查保護者剩余索取權(quán)獲取的適當性、審查評價保護資源及其使用的適當性、審查保護者保護行為的適當性等三項職能。
社會實踐也證實了國家審計起源于國家治理的需要。國家審計的起源在學(xué)術(shù)界普遍存在五種觀點：一是審計源于會計；二是審計源于財政監(jiān)督的需要；三是審計源于經(jīng)濟監(jiān)督的需要；四是審計起源于受托經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系；五是審計產(chǎn)生的標志為“宰夫”的出現(xiàn)。而劉云、李霽（2000）研究認為，我國國家審計萌芽時期應(yīng)定為夏禹時期,即公元前21世紀。為什么國家審計會在夏禹時期萌芽？史學(xué)研究表明：禹所處的時代是原始社會的末期,奴隸社會的開始,是一個承上啟下時期,當時的社會生產(chǎn)力得到了發(fā)展,部落逐步發(fā)展已形成國家雛形,同時也產(chǎn)生了統(tǒng)治階級。這一時期部落沖突俘虜,已不被處死,而成為奴隸,已產(chǎn)生了剝削,形成了財富積累。財富的積累、階級和國家的形成是萌發(fā)國家治理的條件和基礎(chǔ)，事實上，這一時期國家已經(jīng)對戰(zhàn)爭、治水、農(nóng)事等進行管理與考評，這也是國家審計起源的條件。劉云、李霽（2000）的研究還認為，“稽”的產(chǎn)生,標志著我國審計萌芽的誕生,審計的起源于禹時期的經(jīng)濟責(zé)任評價,主要事項為對諸候王的治水,以及政績考功和交納貢賦的稽驗。因此，從起源角度看，國家審計起源于國家治理的需要。
第二，國家審計的發(fā)展依賴于國家治理的現(xiàn)狀。劉家義審計長在題為“國家審計與國家治理”的演講中明確指出：“如果說國家是一個大系統(tǒng)，審計則是這個大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，也是一個監(jiān)督控制系統(tǒng)，審計是一種制度安排，是國家治理不可或缺、內(nèi)生的組織細胞?！庇纱丝梢?，國家審計是國家治理（系統(tǒng)）的一個組成部分，國家治理與國家審計之間是整體與部分的辨證關(guān)系，相互依賴，相互影響，國家治理的發(fā)展變化影響著國家審計的發(fā)展變化。自有國家以來，國家治理就隨之產(chǎn)生。但是在不同社會歷史發(fā)展階段或同一歷史時代不同性質(zhì)的國家形態(tài)中，國家治理的本質(zhì)、職能、方式和目標呈現(xiàn)出較為明顯的發(fā)展變化。國家審計作為國家治理的組成部分也隨著國家治理的變化而變化。比如，建國以后我國國家審計的職能就受到不同階段國家治理模式的約束。建國后至改革開放之前，我國實行全能型國家治理模式，所謂全能型國家治理模式就是黨和國家全方位地滲透到社會的全部細胞、全部組織、全部單位，并有效地控制社會生活的各個領(lǐng)域，各個層面，通過這種方式來進行最廣泛、最深入的社會政治動員，以此來實現(xiàn)政黨所確定的社會發(fā)展目標。在這種國家治理模式下，黨和國家擁有非常強的社會控制能力，政治權(quán)力無所不能、無所不及與無孔不入，國家審計的監(jiān)督職能被弱化，沒有設(shè)立專門的國家審計機構(gòu)，國家審計職能被賦予政府或財政部門的監(jiān)察機構(gòu)。改革開放后至十六大之前，我國實行的是以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展型國家治理模式。這種國家治理模式下，國家大力促進經(jīng)濟發(fā)展、保障效率優(yōu)先為首要目標，通過各種形式積極推動經(jīng)濟增長，社會主義市場經(jīng)濟制度的建立，確立了以市場為資源配置的治理機制，強調(diào)了市場在國家治理中的重要作用。為了適應(yīng)改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的需要，國家審計監(jiān)督制度先后被1982年《憲法》和1994年《審計法》重新確立起來，但是此時國家審計主要集中在財政資金的真實性、合規(guī)性審計方面。十六大后至今，我國進入構(gòu)建社會主義和諧社會的國家治理模式，國家審計職能也將隨之發(fā)生變化。
二、國家審計服務(wù)于國家治理
“國家審計根植于國家治理”說明了國家審計是國家治理的工具，受到國家治理的影響和約束。另一方面，國家審計作為國家治理的重要組成部分，反作用于國家治理，服務(wù)于國家治理，其本質(zhì)就是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”。國家審計是國家治理的“免疫系統(tǒng)”貫穿于國家治理的全過程和所有方面，直接影響國家治理的效率和效果。
根據(jù)醫(yī)學(xué)免疫學(xué)研究的成果，人體免疫系統(tǒng)具有三種基本功能: 1、免疫防御功能；2、免疫自穩(wěn)功能；3、免疫監(jiān)視功能。免疫是人體的一種生理功能，人體依靠這種功能識別“自己”和“異己(非己)”成分，從而破壞和排斥進入人體的抗原物質(zhì)，或人體本身所產(chǎn)生的損傷細胞和腫瘤細胞等，以維持人體的健康。同樣，國家審計作為國家治理的“免疫系統(tǒng)”，與人體免疫具有異曲同工之處。國家審計在推動和完善國家治理的過程中，也具有免疫防御（預(yù)防功能）、免疫自穩(wěn)（揭露功能）、免疫監(jiān)視（抵御功能）這三種基本功能，國家審計作為國家治理的“免疫系統(tǒng)”能夠最早地感受到國家治理過程中病害侵蝕的風(fēng)險，更早地揭示病害侵蝕帶來的危害，更快地運用法定權(quán)限去抵御、查處這些病害，也能及時建議政府或相應(yīng)的權(quán)力機關(guān)，運用各種政治資源、經(jīng)濟資源、社會資源去消滅這些病害，從而健全制度，完善國家治理。
國家審計作為國家治理“免疫系統(tǒng)”的作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是通過審計監(jiān)督，規(guī)范公共權(quán)力的運行。根據(jù)國家法律規(guī)定，國家審計對所有使用國家資金的單位和項目進行審計監(jiān)督，還對主要領(lǐng)導(dǎo)干部實行經(jīng)濟責(zé)任審計，這些工作能夠有效地規(guī)范公權(quán)所有者行為，保障人民群眾的監(jiān)督權(quán)，奠定國家治理的基礎(chǔ)。二是為國家治理決策及時提供決策信息。國家審計對國家重大項目采用跟蹤審計方式，能夠及時獲取大量有價值的信息，通過信息反饋，提高國家治理決策的效率和效果。三是揭示風(fēng)險，維護國家安全。國家安全是國家治理的首要任務(wù)，國家審計通過關(guān)注和揭示金融、國土資源、環(huán)境、民生等領(lǐng)域的隱患和風(fēng)險，維護國家安全。四是揭露違法違規(guī)行為，維護法律尊嚴。國家審計已成為國家制度中反腐敗的一支重要力量，維護國家治理秩序不受腐敗的侵蝕。五是完善相關(guān)層面的體制、機制，促進國家治理創(chuàng)新。國家審計不僅查找問題和漏洞，還分析問題和漏洞存在制度缺陷和體制問題，形成審計建議，對推動國家治理創(chuàng)新起到了積極作用。六是關(guān)注民生和資源環(huán)境保護、維護人民的根本利益。七是實行審計公告制度，提高國家治理的透明度。（高云生 劉思含）
|
