摘要：地方政府治理是國家治理的有機組成部分。本文結(jié)合青島市近年來的審計實踐，探討了在政府治理視野下，對審計工作在審計目標、審計功能、審計內(nèi)容等方面的新要求；提出了地方審計在政府治理中的“經(jīng)濟衛(wèi)士”、“決策參謀”、“理財幫手”三個角色定位；指出了要進一步發(fā)揮審計在政府治理中的作用，需要解決好審計“缺位”、“不到位”和“越位”問題。
關(guān)鍵詞：地方審計；政府治理；角色定位；治理途徑
今年7月7日，劉家義審計長在中國審計學會第三次理事論壇上提出并深刻闡述了國家審計與國家治理的相關(guān)重要理論，這是對國家審計認識上的又一次深化，對于審計在更高層次上發(fā)揮作用具有重要而深遠的意義。地方政府治理是國家治理的有機組成部分。作為地方審計機關(guān)，也要把審計放到政府治理的框架下，將審計職能與實現(xiàn)政府治理目標有機結(jié)合起來，深入探索途徑方式，從而更加有效地發(fā)揮審計作用，促進政府“善政”和“良治”。下面，筆者就地方審計機關(guān)在推動政府治理中的定位和方式問題，談一點認識和體會，供參考。
一、政府治理視野下對地方審計的新要求
政府治理就是對政府和社會的控制、管理和服務(wù)。良好的政府治理是每個地方發(fā)展的客觀需要。政府良治的基本要求是確保政府“體魄”健康強壯、經(jīng)濟社會持續(xù)有序運行。審計作為政府治理的重要組成部分，是一種制度安排，是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的重要方式，是保障經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”。站在政府治理的角度審視研究審計工作，首先要著力弄清楚政府治理對審計的新要求。筆者認為主要包括以下幾個方面：
（一）在審計目標上，更加注重促進政府良治。審計要發(fā)揮保障經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”功能，推進政府治理，就必須拓寬視野，著眼更高層面發(fā)揮作用。就是要將促進政府實現(xiàn)良治作為重要目標?！妒澜鐚徲嫿M織戰(zhàn)略規(guī)劃（2011-2016）》明確要求各國最高審計機關(guān)在強化良治方面不斷努力；劉家義審計長要求國家審計在不斷完善國家治理，進而實現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮積極作用。這些論述都是要求審計機關(guān)將促進政府良治作為重要目標。當前，就要以“推進法治、維護民生、促進改革、推動發(fā)展”為出發(fā)點和立足點，維護國家安全、促進廉政建設(shè)、促進科學發(fā)展和人民利益。這就要求我們始終站在政府治理、經(jīng)濟社會發(fā)展大局的角度來開展審計工作，圍繞中心、服務(wù)大局，促進政府治理改善。
（二）在審計功能上，更加注重預防和抵御。一方面政府治理進程中難免會出現(xiàn)背離政府治理目標的問題，如果能在這些問題產(chǎn)生不良影響之前或者還是小問題時就加以解決，就可以將損失控制在最小范圍。實現(xiàn)這個目標需要建立起超前預防機制。審計作為經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”，就具有這種預防功能。所以在審計工作中，應(yīng)當更加重視和關(guān)注潛在的風險和問題，加強“疾病預防”，發(fā)揮好預防、預警作用。另一方面，政府治理中的經(jīng)濟社會管理體制、運行機制和相關(guān)制度不是一成不變的，而是處于不斷地與時俱進的改革完善中。作為政府治理中的審計工作，就要充分發(fā)揮抵御建設(shè)性作用，促進體制機制的完善，要在全面查出各類問題的基礎(chǔ)上，開展從現(xiàn)象到本質(zhì)、從個別到一般、從局部到全局、全苗頭到趨勢、從微觀到宏觀的深層分析，提出改革體制、健全法制、完善制度、規(guī)范機制、防范風險的建議，推進經(jīng)濟社會制度的不斷完善。
（三）在審計內(nèi)容上，更加注重社會民生和可持續(xù)發(fā)展。審計工作在近30年的探索與實踐中，在較長時間里是以關(guān)注財政財務(wù)收支為重點的，對社會民生問題關(guān)注的較少。當前，政府治理的大環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，經(jīng)濟社會發(fā)展深度變革、民主法治進程加快。這要求我們在審計內(nèi)容上從關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展向更加關(guān)注社會發(fā)展、民生改善和可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。在著力點上要更加關(guān)注中央宏觀調(diào)控政策的落實情況和實施效果，關(guān)注經(jīng)濟社會發(fā)展的質(zhì)量和效益，關(guān)注民生資金和項目的管理和績效情況，關(guān)注資源和環(huán)境保護、自主創(chuàng)新情況等問題。
二、地方審計在政府治理中的角色定位
地方審計作為政府治理這個大系統(tǒng)中的一個重要組成部分，在政府治理中應(yīng)當發(fā)揮什么樣的作用，充當什么樣的角色，是在政府治理框架下開展審計實踐必須解決的問題。結(jié)合青島這幾年的做法，我們認為，審計機關(guān)在政府治理中的定位是當好“三個角色”：
（一）當好納稅人的“經(jīng)濟衛(wèi)士”。維護民生、促進社會和諧是政府治理的重要任務(wù)，而維護好納稅人的利益則是保障民生、促進社會和諧的應(yīng)有之意。作為審計機關(guān)，應(yīng)當充分發(fā)揮監(jiān)督作用，當好納稅人的“經(jīng)濟衛(wèi)士”。一是要注重揭露問題。對于存在侵害納稅人利益的問題，應(yīng)堅決查深查透，全面如實地揭示出來，該處理的處理，該移交的移交，強化對權(quán)力的監(jiān)督和制約。二是要注重案件查處。當前是經(jīng)濟犯罪案件的易發(fā)期，查處經(jīng)濟犯罪案件仍然是審計機關(guān)的重要任務(wù)，對于審計發(fā)現(xiàn)的嚴重違法違規(guī)線索，就依法嚴肅查處，或移交紀檢監(jiān)察部門查處，促進反腐倡廉建設(shè)。三是注重結(jié)果運用。特別是加強經(jīng)濟責任審計結(jié)果運用，使其成為紀檢監(jiān)察、組織人事部門選拔任用干部和加強干部管理的可靠依據(jù)。近幾年，我們先后出臺了《領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計結(jié)果運用辦法》和《領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任追究辦法》，確保了審計結(jié)果得到充分運用。
（二）當好黨委政府的“決策參謀”。黨委政府的科學決策是實現(xiàn)政府良治的前提和保證。審計機關(guān)作為政府治理這個大系統(tǒng)的重要組成部分，就要充當好“決策參謀”這個角色，而且審計也有條件和能力當好這個角色。因為在日常審計中，審計機關(guān)掌握著大量的素材，可以說要數(shù)字有數(shù)字，要問題有問題，要情況有情況，并且都有確鑿的證據(jù)支撐，為黨委政府決策服務(wù)有著得天獨厚的優(yōu)勢。基于這樣一個認識，青島市審計局從2008年開始，提出并深入開展了宏觀服務(wù)型審計。在審計實踐中，一是要明確工作思路。把宏觀服務(wù)型審計擺到審計事業(yè)發(fā)展的重要位置來抓，按照“黨委政府需要什么、審計機關(guān)就提供什么”的原則，抓住處經(jīng)濟社會運行中的重點、熱點、難點問題，加大綜合調(diào)研力度，全面、系統(tǒng)、辯證地進行分析，從體制、機制、制度層面提出建議，為黨委政府決策當好助手。二是要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)。審計立項時要精心謀劃，年初圍繞黨委政府需求和社會反映來選擇立項，對能出成果、出大成果的項目優(yōu)先考慮，納入到年度審計計劃；審計實施中要深入挖掘，堅持邊審計、邊研究、邊提煉，深入系統(tǒng)地挖掘成果；審計結(jié)束后要全面開發(fā)，擴大成果。三是要突出重點問題。主要包括普遍性、苗頭性、典型性、新生性、潛在性五個方面的問題。普遍性問題是指普遍存在或反復出現(xiàn)的問題；苗頭性問題是指剛開始出現(xiàn)、情節(jié)比較輕、還沒形成氣候的問題；典型性問題是指違規(guī)情節(jié)較重、金額較大、影響深遠、社會危害性和破壞性比較大的問題；新生性問題是指各級各單位為了改革發(fā)展采取的新措施、新辦法，與政策法規(guī)“打擦邊球”的問題；潛在性問題是指當前未造成不良影響，但存在潛在風險、可能會形成惡果的問題。對這幾類問題，我們在審計中要著力關(guān)注，實施后要重點研究，及時反映。
（三）當好各部門各單位的“理財幫手”。各部門各單位擁有健康強健的“體魄”是政府實現(xiàn)良治的必然要求。作為審計機關(guān)，應(yīng)當站到政府治理的角度，當好各部門各單位的“理財幫手”，幫助其增強“免疫能力”。應(yīng)著力抓好兩個方面的工作：一方面要在提高審計建議質(zhì)量上下功夫。審計發(fā)現(xiàn)問題后，更重要的是提出高質(zhì)量的審計建議，促進被審計單位及有關(guān)方面建章立制、規(guī)范管理、提高效益，防止違規(guī)問題的再次發(fā)生。青島市審計局今年在深入總結(jié)以往經(jīng)驗和教訓的基礎(chǔ)上，制定出臺了《進一步提高審計質(zhì)量的指導意見》，指導意見從審計建議的合法性、針對性、深刻性、可行性四個方面提出了具體明確的要求。實踐看，效果明顯。今年上半年，我局審計建議采納率達到71%。另一方面要在加強問題整改上下功夫。將督促整改作為審計的一個重要環(huán)節(jié)來抓，采取有效措施，確保被審計單位糾正存在的問題，消除“病害”。今年初我們以市政府名義出臺了《建立健全審計整改工作的意見》，建立了分級負責、主要領(lǐng)導閱簽報告、相關(guān)部門協(xié)作配合、跟蹤核查、政府督查、責任追究和公開、考核八項機制，收到良好成效。今年審計整已改率達到96%,是歷年來最高的一次。
三、地方審計改善政府治理的途徑
地方審計要適應(yīng)政府治理的新要求、當好所扮演的角色、促進政府實現(xiàn)良治，就要在政府治理的視野下深入審視審計工作，找出優(yōu)勢和不足，發(fā)揮優(yōu)勢、補強弱項，切實發(fā)揮好“免疫系統(tǒng)”功能。當前應(yīng)著力解決好三個方面的問題：
（一）解決好審計“缺位”問題。政府治理涉及到方方面面，作為審計工作要在職權(quán)范圍內(nèi)最大程度地發(fā)揮作用，必須全面開展審計工作，對于其中還未開展起來的“缺位”工作，要采取有力措施予以“補位”，切實開展起來。比如，審計公開工作。實行審計結(jié)果公告是透明政府治理的必然要求，是充分保障社會公眾的知情權(quán)和參與權(quán)、引導和調(diào)動公眾對政府部門實施有效監(jiān)督的重要舉措。但據(jù)有關(guān)資料顯示，這項工作在有些地方至今沒有開展，影響了審計效能的發(fā)揮，應(yīng)采取措施全面開展起來。青島市審計局近年來不斷加大審計公開力度，目前對于除了涉及國家秘密、商業(yè)秘密及其他不宜對外披露的內(nèi)容外，所有審計結(jié)果已全部向社會公開。并且探索開展了部門領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計結(jié)果公告工作，去年開始，為了加大領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計結(jié)果公告力度，我們按照違規(guī)問題金額大小逐個單位排序的辦法，更加有效地發(fā)揮了審計公告的威力。再如，現(xiàn)代化技術(shù)方法運用。隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，各級各單位的信息化水平也在不斷提高和升級換代。在這種情況下，審計機關(guān)也需要不斷研究應(yīng)用新方法、新技術(shù)、新手段，確保審計質(zhì)量和效率。但當前在地方深入推進計算機審計中遇到了不少困難，導致一些新技術(shù)、新手段的“缺位”。就拿聯(lián)網(wǎng)審計來說，青島市審計局近幾年先后投入大量資金，研發(fā)出了社保、財政、地稅三大聯(lián)網(wǎng)審計系統(tǒng)，現(xiàn)在審計系統(tǒng)、硬件設(shè)備、前端采集服務(wù)器都準備妥當，只要與被審計單位連接就可以實施聯(lián)網(wǎng)審計。但由于署里沒有這方面的制度支持，地稅部門始終不同意連接。只能要一塊數(shù)據(jù)，人家提供一塊數(shù)據(jù)，實施非聯(lián)網(wǎng)的聯(lián)網(wǎng)審計。這就使得聯(lián)網(wǎng)審計的及時預警功能不能很好地發(fā)揮出來。如果審計署能促使國務(wù)院出臺文件，要求相關(guān)部門必須與配合審計部門，將有關(guān)信息系統(tǒng)與聯(lián)網(wǎng)審計系統(tǒng)連接，必將促使聯(lián)網(wǎng)審計大大向前推進。
（二）解決好審計“不到位”問題。應(yīng)當說，現(xiàn)在各地各項審計工作基本上都已經(jīng)開展起來了，但就效果來看，與政府治理的要求還有不小的距離，有些審計工作作用沒有充分發(fā)揮出來，或者說發(fā)揮的還不夠到位。對此，我們認為，應(yīng)努力加大工作力度，促使各項工作發(fā)揮到位，當前應(yīng)著力補強三項工作：一是加大宏觀服務(wù)型審計力度。宏觀服務(wù)型審計是以服務(wù)黨委政府決策和經(jīng)濟社會發(fā)展大局為導向的審計，是審計發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能、促進政府良治的重要措施。由于受傳統(tǒng)思維和工作方式的影響，我們往往習慣于就賬查賬、就事論事，不注意從宏觀層面分析和研究，導致宏觀服務(wù)方面未能發(fā)揮應(yīng)有作用。為切實推進這項工作，青島市審計局今年制定出臺了《加強宏觀服務(wù)型審計的意見》。實踐中，我們以服務(wù)黨委政府宏觀決策為目標，從項目實施一開始就以宏觀主題統(tǒng)攬微觀項目，減少了微觀項目審計的盲目性和隨意性，增強了審計的宏觀性、整體性和建設(shè)性；以審計中發(fā)現(xiàn)的普遍性、苗頭性、典型性、新生性、潛在性問題為重點，通過加強綜合分析，揭示和反映體制、機制、制度性問題和管理中的薄弱環(huán)節(jié)，提出切實可行的意見和建議，為經(jīng)濟社會發(fā)展大局服務(wù)。二是加大跟蹤審計力度。跟蹤審計是事前、事中、事后的全過程審計，能夠及早發(fā)現(xiàn)、及早解決問題，將損失控制在最小范圍。當前，要更加有效地發(fā)揮跟蹤審計作用，需要進一步加大審計力度，特別是對重大宏觀經(jīng)濟政策執(zhí)行情況跟蹤審計、重大突發(fā)事件跟蹤、重大政府投資建設(shè)項目跟蹤審計。去年，我們制定下發(fā)了《加強政府投資建設(shè)項目跟蹤審計的意見》和《政府投資建設(shè)項目跟蹤審計操作規(guī)程》，在審計范圍上，將建設(shè)規(guī)模在5000萬元以上的政府投資項目全部納入審計范圍；在審計內(nèi)容上，對項目前期準備、建設(shè)實施、竣工決算、資金管理等方面全面關(guān)注；在審計方式上，堅持全程介入與適時介入相結(jié)合、時點監(jiān)督與時段監(jiān)督相結(jié)合、獨立審計與聯(lián)合檢查相結(jié)合，綜合運用各種審計手段，提高監(jiān)督實效。三是加大黨政府領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計力度。開展領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計，是責任政府治理的必然要求，對于加強領(lǐng)導干部監(jiān)督管理，促進黨風廉政建設(shè)，推進依法治理具有重要意義。但當前，領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計在結(jié)果運用上還存在著“軟腿”，主要有兩個方面：一個是在干部使用中發(fā)揮的作用還不夠，目前情況下依據(jù)經(jīng)濟責任審計結(jié)果得到提升的干部幾乎沒有；另一個是在責任追究上發(fā)揮的作用還不夠，由于經(jīng)濟責任履行出現(xiàn)問題而受到黨紀政紀處分的沒有幾個。這就使得經(jīng)責審計工作的威力受到限制，如果能在這兩點上取得突破，必定能在政府治理中發(fā)揮更加重要的作用。
（三）解決好審計“越位”問題。良好的政府治理必然是依法治理。這就要求我們在開展審計工作中，必須是在法定職權(quán)范圍內(nèi)進行，而不能“越位”。對于存在“越位”傾向的問題，就要讓他“歸位”。比如，績效審計工作。深入推進績效審計是政府治理效率和高效政府治理的迫切需要，能夠在較大程度上制約與監(jiān)督政府權(quán)力運行機制，提升政府部門的工作效率，所以必須全力推進。但當前在績效審計開展中出現(xiàn)了泛化的趨勢：有的地方開展了住宅小區(qū)物業(yè)管理情況績效審計，關(guān)注物業(yè)公司的資金運轉(zhuǎn)情況、業(yè)主物業(yè)費的交納情況等，我們知道，物業(yè)公司的經(jīng)營活動是市場行為，應(yīng)由市場手段來調(diào)節(jié)，政府不能干預，而且物業(yè)費是由業(yè)主交納給物業(yè)公司統(tǒng)一管理的資金，不屬于政府公共資金，對其進行審計，缺乏依據(jù)。還有的地方對城市快速路項目進行審計時，就快速路的規(guī)劃設(shè)計進行了績效審查。事實上，快速路規(guī)劃一般都是嚴格按照法定程序設(shè)計的，由專家院士論證，最后經(jīng)當?shù)卣芯客ㄟ^的，審計指出的問題缺乏權(quán)威性，很難說服被審計單位接受審計結(jié)論。
上述這些問題在一定程度上制約了績效審計的健康發(fā)展，對此，我們認為，當前政府績效審計應(yīng)當以公共資金、資產(chǎn)、資源（簡稱“三資”）為主要內(nèi)容，以真實、合法性為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟性、效率性、效果性為主要評價目標來開展。以“三資”為主要內(nèi)容開展績效審計是于法有據(jù)的：劉家義審計長指出，對于公共權(quán)力機關(guān)的公共資源、公共財政、公有資產(chǎn)的配置、管理、使用責任履行情況的監(jiān)督，國家通過法律授權(quán)由專門的機關(guān)進行監(jiān)督，這個專門機關(guān)進行的監(jiān)督就是國家審計，這就確定了國家審計的“三資”范圍。另外，由于獨立型績效審計的主要形式是專項審計調(diào)查，對專項審計調(diào)查的范圍，《國家審計準則》第36條明確規(guī)定是“預算管理或者國有資產(chǎn)管理使用等與國家財政收支有關(guān)的特定事項”，這個范圍就是“三資”的范圍。而結(jié)合型績效審計，根據(jù)《審計法》規(guī)定，主要對財政財務(wù)收支及有關(guān)經(jīng)濟活動的真實、合法和效益進行審計監(jiān)督，也要以財政財務(wù)收支為基礎(chǔ)，當然離不開“三資”。
青島市審計局從2009年開展探索開展以“三資”為主要內(nèi)容的績效審計，先后制定出臺了《進一步推進績效審計工作的指導意見》和《績效審計方法體系》，今年還將出臺《資源環(huán)境審計方法體系》，建立起了較為完善的績效審計規(guī)范體系。在實踐中，我們對于那些“三資”管理風險較高、績效問題比較突出的項目，采取“獨立型”績效審計方式，在其他所有審計項目中都關(guān)注績效問題。經(jīng)過近幾年的努力，以“三資”為主要內(nèi)容的績效審計取得了明顯成效。今年我們將把我們的做法及有關(guān)理論思考編輯成書，予以出版，作為這幾年對以“三資”為主要內(nèi)容的績效審計探索實踐的一個總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上，再接再厲，推動績效審計不斷向縱深發(fā)展。（韓明升）
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