摘要：國家治理是一個全球性的課題，實現(xiàn)國家治理目標(biāo)對深化國家審計職能提出了更高的要求。國家審計代表國家行使審計監(jiān)督職能，是國家經(jīng)濟運行的“免疫系統(tǒng)”，在國家治理過程中發(fā)揮不可替代的作用。本文將探討在國家治理中，如何有效地發(fā)揮審計的建設(shè)性作用。
關(guān)鍵詞：國家治理 國家審計 建設(shè)性
一、發(fā)揮審計建設(shè)性作用是國家治理的客觀要求
國家治理是自有階級社會以來最重要的政治現(xiàn)象之一。國家治理的本質(zhì)在于通過其屬性及職能的發(fā)揮，協(xié)調(diào)和緩解社會沖突與矛盾，以維護特定的秩序。階級性和社會性是國家治理的根本屬性，在階級社會，主要體現(xiàn)為階級性。在社會主義社會中，國家治理既強調(diào)其階級性，更突出其社會性。社會性主要通過政治、經(jīng)濟、文化以及社會職能的發(fā)揮來實現(xiàn)治理。
隨著國家政治經(jīng)濟體制改革的不斷深入和完善，國家審計的地位獲得鞏固和提升，其在社會公眾中的影響力日益增強，國家審計所承載的社會期望值愈來愈高。如何面對時代的挑戰(zhàn)，抓住歷史發(fā)展機遇，更好地發(fā)揮國家審計在國家治理中的職能作用，已經(jīng)成為當(dāng)前迫切需要研究的重大現(xiàn)實課題。國家審計不同于社會審計，其更多肩負的是對國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展和政府經(jīng)濟行為有效性的一種評價和監(jiān)督，應(yīng)將效益性作為國家審計的終極目的。
“免疫系統(tǒng)”理念提出后，發(fā)揮審計建設(shè)性作用對于審計目標(biāo)的實現(xiàn)變得尤為重要。發(fā)揮審計建設(shè)性作用要求針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，從體制、機制和制度層面分析原因，提出宏觀性較強又具有可操作性的審計建議。發(fā)揮審計建設(shè)性作用不僅要求查處財政財務(wù)收支中存在的違紀違規(guī)問題、重大案件線索和開展績效審計，而且還要在防腐倡廉建設(shè)和增強國家機體免疫力方面發(fā)揮更重要的作用。
二、國家審計在促進國家治理中的建設(shè)性作用
完善國家治理是國家審計工作的目標(biāo)和任務(wù)。現(xiàn)代政府應(yīng)是法治、高效、廉潔、服務(wù)型的政府，我國國家審計也應(yīng)以此為方向，從實際出發(fā)調(diào)整其職責(zé)，為政府的公共管理服務(wù)，并隨著政府職能的轉(zhuǎn)變邁向法治化，完成對權(quán)力進行制約和監(jiān)督的使命。我國的政府體制改革正處在關(guān)鍵階段，應(yīng)進一步加大國家審計的力度，促使政府行為的規(guī)范、高效，使我國政府在“十二五”這一新的發(fā)展階段有效發(fā)揮政府部門的職能，促進經(jīng)濟快速健康發(fā)展。
（一）促進政府行政法治化。
法律是社會全體成員公意的體現(xiàn)，在市場經(jīng)濟體制下進行國家治理的過程，在某種程度上就是建立法治政府的過程。法治政府是現(xiàn)代化市場經(jīng)濟和民主政治的重要保障之一，是向市場經(jīng)濟和民主政治過渡的國家必須盡快解決的重大現(xiàn)實課題。
國家審計是領(lǐng)導(dǎo)決策和民眾的眼睛，審計監(jiān)督要從立黨為公、執(zhí)政為民的高度，充分認識全面推進依法行政的必要性和緊迫性，真正把促進政府依法行政作為國家審計監(jiān)督的基本準則，理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系，確保政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能基本到位，促進權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制的建立。以期在國家審計監(jiān)督逐步加強、社會公眾對國家審計機關(guān)的審計期望值越來越高的時期，讓國家審計能夠有效地推進民主的進程，代表公眾的意愿，讓政府接受公眾或納稅人的監(jiān)督，從而促進政府依法行政。在政府預(yù)算以及財務(wù)管理當(dāng)中，國家審計作為政府財政收支的獨立經(jīng)濟監(jiān)督，在監(jiān)督政府依法所承擔(dān)的公共經(jīng)濟責(zé)任方面發(fā)揮著重要作用。國家審計作為維護行政責(zé)任的重要環(huán)節(jié)，強化公共支出審計監(jiān)督，能夠促進政府正確履行法定職責(zé)，提高行政行為的科學(xué)性、有效性，維護法律的嚴肅性。國家審計機關(guān)應(yīng)通過審計，促進政府及其部門加強經(jīng)濟管理，完善財政資金的管理和使用，為經(jīng)濟發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境，促使其依照行政許可法的規(guī)定，不亂收費，不違規(guī)使用收取的資金，規(guī)范執(zhí)法執(zhí)紀行為，加強對經(jīng)濟管理和執(zhí)法部門的審計檢查，重點檢查執(zhí)行財經(jīng)法紀和收費政策情況，促進其依照法定職權(quán)履行職責(zé)。
（二）促進政府行政高效化。
我國目前政府及政府工作人員效率不高，主要是因為缺乏社會和市場中各種力量的參與。現(xiàn)實中，一些人對機構(gòu)、權(quán)力的認識仍停留在直觀層面上，即通過機構(gòu)運用權(quán)力嚴格管理社會、控制社會，不信任社會自身作用，不斷通過擴充機構(gòu)、增強權(quán)力來管理社會，讓社會一味按政府機構(gòu)的意圖、行政權(quán)力指向發(fā)展，忘記權(quán)力源于民眾、服務(wù)于民眾的本性。結(jié)果是機構(gòu)越來越臃腫，人員越來越多，運轉(zhuǎn)越來越不靈，負擔(dān)越來越重，效率越來越低下。為促進政府效率的提高，國家審計應(yīng)積極發(fā)展其效益審計職能。因為效益審計往往強調(diào)很好地定義政府和項目目標(biāo)，這就能促使政府為免遭“秋后算賬”，認真權(quán)衡公共經(jīng)濟資源的投入、配置及由此帶來的社會效益，“三思而后行”。效益審計可以大大降低政府行為的盲目性和利益的狹隘性，大大減少政績工程、豆腐渣工程等公共資源的浪費行為。另外，若結(jié)合國情從戰(zhàn)略層面開展效益審計，能有效緩解政府有限公共經(jīng)濟資源與日益擴大的無限的公眾需求的矛盾。而這就要求國家審計在效益審計方面，根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略需要制定總體方向性計劃，有目的有層次地開展審計工作，在重點領(lǐng)域挖掘、整合信息，輔助政府“開源節(jié)流”，在公共領(lǐng)域優(yōu)化資源配置。
作為政府部門，其最主要的經(jīng)濟責(zé)任就是保證其財政財務(wù)收支的真實、合法和效益性，通過國家審計監(jiān)督可以很好地促使政府部門在預(yù)算的編制、執(zhí)行等方面提高科學(xué)性、經(jīng)濟性、效益性，從而進一步促進政府加大對法律法規(guī)和規(guī)章制度的執(zhí)行力度，提高政府全面的執(zhí)行能力。
（三）促進政府行政廉潔化。
公共財政既是政府施政藍圖，也是國家治理的重要工具。近幾年來，東西方各國的政府改革，莫不把預(yù)算與財務(wù)管理改革作為重點之一，制定了嚴格的法律制度對財政預(yù)決算的編制和執(zhí)行進行規(guī)范、監(jiān)督和制約，要求政府在財政管理中實行法治。而在政府預(yù)算以及財務(wù)管理當(dāng)中，國家審計作為政府財政收支的獨立經(jīng)濟監(jiān)督，在監(jiān)督政府依法履行所承擔(dān)的公共經(jīng)濟責(zé)任方面發(fā)揮著重要作用。對政府公共財政的審計，重點應(yīng)該放在公共支出上，實現(xiàn)由收支審計并重向以支審計為主轉(zhuǎn)變。
首先，這是政府履行職能之所在。政府對經(jīng)濟的影響作用主要表現(xiàn)在公共支出上，政府干預(yù)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟的職能也主要是通過公共支出來實現(xiàn)的。國家審計作為維護行政責(zé)任的重要環(huán)節(jié)，強化公共支出審計監(jiān)督，能夠促進政府正確履行法定職責(zé)，提高行政行為的科學(xué)性、有效性，維護法律的嚴肅性。
其次，這是政府執(zhí)政為民之所需。加強公共支出審計監(jiān)督，不僅有利于正確理順公共投入的優(yōu)先次序，而且有利于讓民生問題成為公共投入的重點，對于實現(xiàn)社會經(jīng)濟的安全運行，促進社會持續(xù)健康發(fā)展，實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，均有著重要的作用。
再次，這是政府控制支出之所能。全面地考察政府職能的演進變化過程，其著力點是由政治職能轉(zhuǎn)向經(jīng)濟職能，再由經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)向社會管理職能。而且在著力點變化的同時，政府的活動范圍也在擴大，政府公共支出無論從絕對量還是從相對量上都呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢，這已經(jīng)是不爭的事實。自從德國經(jīng)濟學(xué)家阿道夫·瓦格納在19世紀80年代提出“公共支出不斷上升的規(guī)律”以來，各個國家財政發(fā)展的實踐已經(jīng)證明了這一預(yù)測的正確性。這就意味著，如不對公共支出加以有效的控制，很可能會出現(xiàn)公共物品或服務(wù)的供給過剩。而通過審計這一監(jiān)督和制約機制，實際形成了對公共支出規(guī)模的有效控制。
開展經(jīng)濟責(zé)任審計最主要的目的就是預(yù)防和治理腐敗，促進領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔勤政。而領(lǐng)導(dǎo)干部作為政府部門的主要負責(zé)人，其個人的管理水平在很大程度上制約著政府管理的水平與效果，政府的一切行為均可以歸責(zé)于政府部門的領(lǐng)導(dǎo)人。因此，經(jīng)濟責(zé)任審計通過對領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟責(zé)任履行情況的審查，可以提高政府領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍的管理水平，進而加快廉潔政府的建成。
黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭是當(dāng)前黨和國家的一項重要工作，審計監(jiān)督作為廉政建設(shè)的一個重要手段，應(yīng)把對權(quán)力進行監(jiān)督當(dāng)作自己的一項重要職責(zé)。國家審計是對政府經(jīng)濟管理活動的監(jiān)督，是監(jiān)督和制約權(quán)力的重要機制，是從源頭防止腐敗、維護最廣大人民根本利益的最有效途徑。
三、如何進一步發(fā)揮審計的建設(shè)性作用
劉家義審計長在中國審計學(xué)會第三次理事論壇上的講話中提到，國家治理面臨的一個巨大挑戰(zhàn)就是在全球競爭的平臺之上，如何持續(xù)改進和改革，以應(yīng)對資源配置的全球化。國家審計針對發(fā)現(xiàn)的問題，揭示體制性障礙、機制性缺陷和制度方面存在的漏洞，充分發(fā)揮審計建設(shè)性作用，持續(xù)推動國家各個領(lǐng)域的改革，取得國家間競爭的優(yōu)勢。這既是法律賦予國家審計的責(zé)任，又是國家審計服務(wù)國家治理的重要途徑。關(guān)于如何進一步發(fā)揮審計的建設(shè)性作用，筆者認為應(yīng)做好以下幾項工作。
（一）樹立為宏觀決策服務(wù)的指導(dǎo)思想。
審計要有效進入宏觀決策必須樹立宏觀經(jīng)濟意識，把正常審計工作與宏觀決策聯(lián)系起來，提高審計影響層次。目前我國政府職能正逐漸由“全能型”向“服務(wù)型”、“微觀控制”向“宏觀調(diào)控”轉(zhuǎn)變。順應(yīng)這種變化，國家審計功能結(jié)構(gòu)也要作調(diào)整變革，由原來以微觀財務(wù)財政檢查監(jiān)督為核心轉(zhuǎn)變?yōu)槲⒂^財務(wù)財政監(jiān)督與宏觀制衡、評價、輔助決策并重。這樣，不僅有利于從宏觀上優(yōu)化公共資源配置，緩解有限公共資源與無限公共利益的矛盾，實現(xiàn)多目標(biāo)公共決策；還有利于適應(yīng)民主化進程，調(diào)整政府與國家審計的關(guān)系，以同樣的審計資源釋放更大的審計效能。實現(xiàn)功能結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，國家審計就可在不放松對政府制衡的同時，為其工作提供相關(guān)信息支持。由此形成的制約與合作并存的關(guān)系，能大大地增加國家機器的合力，使國家機器更好地為民眾利益服務(wù)。
（二）加強審計信息、審計報告及專題報告使用效果。
審計信息、審計報告和專題報告是審計結(jié)果的最終反映形式，是集中披露審計過程、審計內(nèi)容和審計結(jié)果的重要載體。通過對有關(guān)審計情況的準確概括和深層次挖掘，力求做到站位高、選位好、切入準、分析透、建議實，從而為宏觀決策提供有價值的信息。
目前，各級審計機關(guān)在工作中要堅持揭露和反映重大案件線索，在發(fā)揮審計作用、擴大審計影響上求深化，在全面反映審計工作情況的基礎(chǔ)上拓寬審計信息工作思路和領(lǐng)域，把信息意識和研究分析貫穿到審計工作的全過程，著力搞好審計成果的深加工，有效整合各類信息資源。在審計報告的內(nèi)容上要注重從體制機制層面揭示問題，注重揭示帶有普遍性和傾向性的問題。實踐證明，推行審計結(jié)果公告制度是審計機關(guān)依法履行審計職責(zé)，提高審計成效，推動審計事業(yè)深入發(fā)展的必然要求，也是依法治國、依法行政，維護國家經(jīng)濟安全的必要保障。對經(jīng)濟領(lǐng)域的最新動態(tài)和國家宏觀調(diào)控的基本目標(biāo)，對帶全局性、普遍性、傾向性的特定事項進行系統(tǒng)調(diào)查了解，通過綜合分析，形成專題報告，向有關(guān)部門反映情況、揭露問題、提出解決問題的建議，為政府決策提供依據(jù)。
（三）進一步加大績效審計力度。
我國審計機關(guān)成立以來，一直比較看重審計項目數(shù)量和查處違法違規(guī)問題金額，有些地方甚至將其作為考核審計工作的重要內(nèi)容，由此導(dǎo)致片面追求量的擴張，而使審計質(zhì)量得不到保證。今后，在審計工作中正確處理數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)系，堅持把審計質(zhì)量放在第一位，更加注重審計質(zhì)量的提高。同時，國家審計機關(guān)應(yīng)根據(jù)新的情況，改變過去注重事后質(zhì)量控制的做法，加強審計過程質(zhì)量控制，將審計風(fēng)險納入審計項目質(zhì)量管理的重要內(nèi)容，全面提高審計工作質(zhì)量。
我國當(dāng)前處在經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)軌時期，一方面人民需要密切關(guān)注政府責(zé)任，關(guān)注公共資金的效益；另一方面，經(jīng)濟生活中的違法違紀現(xiàn)象時有發(fā)生，會計信息的真實性、合法性還沒有得到有效的解決，全社會對審計部門查處違法違規(guī)問題仍抱有很高的期望。這些現(xiàn)實情況決定了國家審計要以開展財政財務(wù)收支審計為主，并在此基礎(chǔ)上，增加經(jīng)濟性、效率性和效果性的分析，全面推行績效審計。
在我國現(xiàn)階段，財政財務(wù)收支的真實性、合法性問題，不僅是傳統(tǒng)財政財務(wù)收支監(jiān)督檢查的目標(biāo)，更是我國績效審計要努力從體制、機制和管理上著力加強的目標(biāo)。西方國家開展績效審計所強調(diào)的那種具體、公認且相對穩(wěn)定的績效評價標(biāo)準，在現(xiàn)階段不完全適合我國績效審計的評價標(biāo)準。我國應(yīng)建立的是適應(yīng)改革發(fā)展要求的、宏觀的、人們共同認識的以及符合科學(xué)發(fā)展觀的績效評價標(biāo)準。因此，解決經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的體制、機制和管理問題，是我國績效審計的主要目標(biāo)和發(fā)展方向。
國家治理導(dǎo)向下的國家審計是我國社會主義宏觀調(diào)控體系中監(jiān)督保證系統(tǒng)的重要組成部分。二十多年來，我國國家審計為國家加強和改進宏觀經(jīng)濟管理提供了有益的信息和意見，但是它的作用和潛能還沒有完全發(fā)揮出來。之所以如此，一個重要原因是理論上對國家審計在國家治理中的監(jiān)督職能定位不十分準確，國家審計監(jiān)督職能的理論界定不清，直接影響著實踐中國家審計作用的充分發(fā)揮。所以，進一步挖掘國家審計在國家治理中的作用和潛能至關(guān)重要。（羅兵）
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