政府、市場和公民社會是構(gòu)成現(xiàn)代國家治理的三大要素。法治、分權(quán)和民主被視為現(xiàn)代國家善治良政的重要基石。審計作為國家治理的重要組成部分，是國家治理“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”體系的重要環(huán)節(jié)，是維護(hù)國家健康的“免疫系統(tǒng)”。財政是“庶政之母”。國家治理視角下的財政審計，應(yīng)當(dāng)有其獨特的內(nèi)涵、目標(biāo)和實現(xiàn)路徑。
一、國家治理視角下財政審計的內(nèi)涵
良好的國家治理是促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵因素。它應(yīng)立足于國情，致力于使政府、市場與公民社會處于一種互惠、共生和多贏的和諧狀態(tài)。“政府提供環(huán)境，市場創(chuàng)造財富，依靠和為了人民發(fā)展”，是這種和諧狀態(tài)的簡約描述。政府提供環(huán)境，主要是指政府運用國家財政資金加強(qiáng)政權(quán)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，彌補(bǔ)市場失靈和維持宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，保障和改善民生，加強(qiáng)市場監(jiān)管和社會管理，維護(hù)公平統(tǒng)一的市場競爭秩序。國家財政資金運用主要通過編制和執(zhí)行政府預(yù)算來實現(xiàn)。經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的政府預(yù)算，既規(guī)定了政府活動的范圍和方向，又體現(xiàn)了政府施政的理念和重點。預(yù)算執(zhí)行情況的結(jié)果和效果，是政府施政能力、績效水平和法治化程度的重要標(biāo)志。
國家治理視角下的財政審計，是審計機(jī)關(guān)作為保障經(jīng)濟(jì)社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”和國家治理“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”系統(tǒng)內(nèi)的獨立的監(jiān)督子系統(tǒng)以及公共財政的衛(wèi)士，依法對政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)生財、征收收入聚財、安排支出用財、科學(xué)精細(xì)理財?shù)取熬勖裰?，為民行政”公共財政活動的全過程、全方位監(jiān)督，目的是通過審計促進(jìn)建立強(qiáng)大、穩(wěn)固、統(tǒng)一、安全和可持續(xù)的健康的國家財政，進(jìn)而促進(jìn)建立健康的國家治理，實現(xiàn)國家善政良治。財政審計既要對公共財政活動本身的進(jìn)行監(jiān)督，更要從完善國家治理的高度，為建立有利于實現(xiàn)政府施政政策、便于公眾知情參與監(jiān)督的財政政策、體制和環(huán)境發(fā)揮建設(shè)性作用，推動實現(xiàn)良好的國家治理。
二、國家治理視角下財政審計的目標(biāo)
“財政是庶政之母”。國家財政是政府為民施政、實現(xiàn)國家善治良政的物質(zhì)基礎(chǔ)和財力保證。一國財政，既運行在特定的社會制度、法治文化環(huán)境和發(fā)展階段中，又按照財政“生財、聚財、用財、理財” 的特有規(guī)律運行。國家治理視角下的財政，“以政控財，以財行政”是“財”與“政”的基本關(guān)系。無財則徒政難以實行，無政則雖有財不得其用。國家治理視角下的財政審計目標(biāo)因此而有所不同。首先它是保障國家財政政策及其管理體制、運行機(jī)制安全、有效運行的監(jiān)督者，以維護(hù)國家財政正當(dāng)、安全、可持續(xù)和健康為首要任務(wù)，然后才是具體財政活動的監(jiān)督者。國家治理視角下，財政審計的具體目標(biāo)可以概括為：
一是整體把握國家財政與國家治理的內(nèi)在聯(lián)系，正確處理“以政控財、以財行政”的關(guān)系，促進(jìn)建立與國情、政體和發(fā)展階段相適應(yīng)的，強(qiáng)大、穩(wěn)固、統(tǒng)一、安全和可持續(xù)的健康的社會主義國家公共財政。形成有利于轉(zhuǎn)型發(fā)展、和諧發(fā)展、與市場經(jīng)濟(jì)和公民社會相適應(yīng)的、財權(quán)與事權(quán)相匹配的完善的社會主義公共財政體制和涵蓋政府所有收支的完整統(tǒng)一、有機(jī)銜接的政府預(yù)算體系，以及級次適當(dāng)、規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理的規(guī)范、統(tǒng)一、透明的轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建與國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略與階段性宏觀調(diào)控需要相適應(yīng)的財政政策體系。國家治理視角下的國家公共財政本質(zhì)上是民生財政、法治財政，財政審計要始終把促進(jìn)國家財政體制運行結(jié)果符合公平正義、規(guī)范透明、安全高效和可持續(xù)發(fā)展，作為審計監(jiān)督的重要職責(zé)。
二是促進(jìn)政府加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會、人與自然、國內(nèi)國際“五個統(tǒng)籌”、建設(shè)創(chuàng)新型國家、資源經(jīng)濟(jì)型、環(huán)境友好型“兩型社會”和建設(shè)社會主義和諧社會的要求，健全完善有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的財政體制和財政稅收政策，堅持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，提高發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性，建立統(tǒng)一、公平的市場競爭環(huán)境，壯大和培植財源，做到生財有道。
三是促進(jìn)政府統(tǒng)籌政府所有財源、合理確定收入分配關(guān)系、科學(xué)設(shè)計稅制、提高征管質(zhì)量，加快“費改稅”步伐，按照“寬稅基、簡稅制、低稅率、嚴(yán)征管”的要求，將國家稅收政策與國家發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展政策、產(chǎn)業(yè)政策等有機(jī)結(jié)合起來，充分發(fā)揮稅收杠桿在籌集資金、調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)科技創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整和保護(hù)資源環(huán)境等方面的作用，進(jìn)一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、公平稅收負(fù)擔(dān)、規(guī)范分配關(guān)系、完善稅權(quán)配置，使改革發(fā)展成果惠及人民，做到聚財有度。
四是促進(jìn)政府加快職能轉(zhuǎn)變，科學(xué)合理確定公共財政保障范圍，確保用財有效。按照與國情和發(fā)展階段相適應(yīng)，不越位、不缺位、不錯位的原則，各級政府應(yīng)依據(jù)履行法定職責(zé)需要，合理確定財政收支范圍、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，科學(xué)地安排財政支出，即根據(jù)事權(quán)和支出責(zé)任，建立穩(wěn)定、可靠的分級財政收支體系；圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，按照逐步建立、完善“符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的”基本公共服務(wù)體系的要求，規(guī)范政府間收支范圍劃分，合理確定政府間轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、比例；圍繞政府年度施政目標(biāo)和預(yù)算，將花錢和辦事及其效果緊密結(jié)合起來，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行效果、有效實現(xiàn)政策目標(biāo)、提高財政資金績效。
五是促進(jìn)政府圍繞建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、效能政府和透明政府，加強(qiáng)財政科學(xué)化、精細(xì)化管理，提高依法、科學(xué)、民主理財績效和水平。推動完善政府預(yù)算編制、審查、執(zhí)行、調(diào)整和審計、績效評估制度，增強(qiáng)政府預(yù)算的科學(xué)性、完整性、法治性和透明度；完善國庫集中收付、政府采購、政府預(yù)算公開、績效預(yù)算和政府會計報告制度等財政管理基礎(chǔ)改革，夯實政府理財基礎(chǔ)；積極開展政府及其財稅部門領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，完善定責(zé)、履責(zé)、評責(zé)、問責(zé)制度，提高政府理財績效。
三、國家治理視角下財政審計的實現(xiàn)路徑
國家治理視角財政審計的實現(xiàn)路徑，應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會改革發(fā)展的實際，選準(zhǔn)切入點和突破口，以重點突破帶動整體推進(jìn)。一是從理順政府、企業(yè)、個人分配關(guān)系入手，合理確定公共財政保障的范圍、內(nèi)容、重點和水平，科學(xué)確定國家財政的收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)和重點，促進(jìn)收入分配制度改革。城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)和社會成員間收入差距過大是當(dāng)前影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧的重大問題。財政審計要促進(jìn)國家財政改變以往大包大攬、缺位、越位、錯位等現(xiàn)象，科學(xué)確定國民收入初次分配和再分配的比例關(guān)系，合理確定公共財政的收支范圍，促進(jìn)國家財政安全、可持續(xù)發(fā)展。促進(jìn)國家健全初次分配和再分配調(diào)節(jié)體系，合理調(diào)整國家、企業(yè)、個人分配關(guān)系，實現(xiàn)居民收入增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步、勞動報酬增長和勞動生產(chǎn)率提高同步。
二是從保障和改善民生，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)入手，理順政府間收支關(guān)系，促進(jìn)加快財稅體制改革，完善分稅制財政體制和轉(zhuǎn)移支付制度。財政審計要堅持公共財政“民生”屬性，促進(jìn)增強(qiáng)基層財政保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生的能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，努力實現(xiàn)財政公平正義。要堅持分稅制改革的基本方向，加快政府職能轉(zhuǎn)變，正確處理分稅制財政體制和規(guī)范統(tǒng)一透明的轉(zhuǎn)移支付制度的關(guān)系。要在合理、清晰劃分各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，規(guī)范政府間財政收支關(guān)系，堅持以財政體制保障為基本，以轉(zhuǎn)移支付平衡為補(bǔ)充，建立與層級政府履職需要相匹配的財政收支體系。實施主體功能區(qū)規(guī)劃，是國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略，是完善轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù)。財政審計要促進(jìn)國家財政根據(jù)不能功能區(qū)優(yōu)先、重點、限制和禁止等發(fā)展定位及其對國家整體經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的生態(tài)、資源、環(huán)境等貢獻(xiàn)程度，科學(xué)合理設(shè)計轉(zhuǎn)移支付保障范圍、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容和水平，增強(qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支付比重，提高專項轉(zhuǎn)移支付政策效果。
三是從政府預(yù)算法治化、民主化、績效化入手，促進(jìn)建設(shè)健康的國家財政。財政審計應(yīng)以促進(jìn)國家財政完善政府預(yù)算政策制定、編制、審查、執(zhí)行、監(jiān)督為主線，以增強(qiáng)政府施政重大決策措施和預(yù)算執(zhí)行效果為目標(biāo)，以建立適當(dāng)?shù)念A(yù)算定額和支出標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)國家戰(zhàn)略、施政政策和預(yù)算政策的銜接，將所有政府收支納入政府預(yù)算，完善包括一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和債務(wù)預(yù)算在內(nèi)的政府預(yù)算體系，細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，規(guī)范預(yù)算審查程序和深度，提高預(yù)算政策、編制和審查過程的公眾參與度和透明度，有效約束政府預(yù)算編制和執(zhí)行中的部門自由裁量權(quán)，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，保障重點，壓縮一般，提高國家財政資金的政策效果和使用效益。（趙保平）
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