【內(nèi)容摘要】本文從國家治理的分類出發(fā)，結(jié)合所審計(jì)項(xiàng)目對審計(jì)如何針對國家治理的不同方式提出審計(jì)意見，進(jìn)而探討了國家治理兩種方式的辯證關(guān)系導(dǎo)致的審計(jì)建議的可變性，以及在新形式下國家審計(jì)如何適應(yīng)變革，發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，推動(dòng)國家治理工作的發(fā)展。
【關(guān) 鍵 詞】審計(jì) 國家治理 免疫系統(tǒng)
國家治理活動(dòng)包括過程性治理和結(jié)果性治理。過程性治理強(qiáng)調(diào)對規(guī)則的修正以達(dá)到效率的提升；結(jié)果性治理強(qiáng)調(diào)以目標(biāo)為導(dǎo)向，從而達(dá)到效果的改善。筆者將上述兩種治理跟目前開展的社保審計(jì)項(xiàng)目相結(jié)合，試著探討如何能夠有效發(fā)揮國家審計(jì)在國家治理中作用。
一、需要準(zhǔn)確界定審計(jì)事項(xiàng)屬于何種治理。以最近我辦正在進(jìn)行的山西省保障性住房審計(jì)項(xiàng)目為例，審計(jì)中就碰到太原市政府在經(jīng)濟(jì)適用住房土地供應(yīng)中按照統(tǒng)一稅率，如45%來收取土地出讓金的情況，與國家規(guī)定經(jīng)濟(jì)適用住房土地實(shí)行劃撥的政策明顯不符。究其原因，太原市政府財(cái)力較弱；當(dāng)?shù)赝ㄐ械淖龇ㄊ瞧髽I(yè)以土地與房地產(chǎn)商合作開發(fā)，開發(fā)所得房屋一部分分給企業(yè)，一部分流向商品房市場，房屋要上市必須取得出讓地，否則就會(huì)帶來很多后遺癥。這兩個(gè)原因?qū)е绿姓雠_(tái)了統(tǒng)一稅率來對企業(yè)集資建房土地采用了“一刀切”的辦法來處理，地方政府結(jié)合實(shí)際情況對國家的規(guī)則進(jìn)行了修正，這就屬于一種過程性治理。同樣是在該項(xiàng)目的審計(jì)中，就碰到國家2011年對全國各省市進(jìn)行的保障性住房目標(biāo)任務(wù)考核。國家2011年為了調(diào)控房地產(chǎn)市場秩序，治理居高不下的商品房價(jià)格，同時(shí)為了改善和提高城市最低收入、低收入人群的住房條件，給地方政府下達(dá)了保障性住房目標(biāo)任務(wù)，國家有關(guān)部門進(jìn)行了跟蹤、檢查、督促，確保中央政策落到實(shí)處。這就是一種結(jié)果性治理。
二、針對不同的治理方式采用不同的審計(jì)處理。對于國家審計(jì)來說，上述兩種情況該怎么處理呢？筆者認(rèn)為對于地方政府“一刀切”對經(jīng)濟(jì)適用房收取土地出讓金的做法，應(yīng)該看到，這是地方政府考慮了開發(fā)商及商品房買家、地方財(cái)政這些因素，卻沒有考慮，國家對經(jīng)濟(jì)適用住房進(jìn)行劃撥供地主要是考慮城市低收入者利益，是一種讓利行為，但在地方政府“一刀切”稅率征收的過程中卻沒有體現(xiàn)出來。審計(jì)對這種情況提出處理意見為，需要修改地方政府“一刀切”比率收取經(jīng)濟(jì)適用住房土地出讓金的規(guī)定，此類項(xiàng)目以后的土地仍然要進(jìn)行劃撥供地，如果要配建商品房，就要在前期規(guī)劃設(shè)計(jì)中予以明確，商品房部分土地出讓金100%收取，這樣既符合國家政策，也使商品房能夠名正言順上市交易。這就是對地方政府錯(cuò)誤規(guī)則的一種修正，提高了政府運(yùn)作效率。對于國家下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)，審計(jì)中也發(fā)現(xiàn)存在虛報(bào)、多報(bào)目標(biāo)任務(wù)等情況，原因是地方政府自加壓力，目標(biāo)任務(wù)是政治任務(wù)，地方政府房管部門保障性住房規(guī)劃沒有來得及調(diào)整，甚至地方政府為了改善城市面貌，將舊城改造、重點(diǎn)工程建設(shè)拆遷改造等項(xiàng)目都放入了保障性住房目標(biāo)任務(wù)上報(bào)。對于這種情況，審計(jì)提出的處理意見是，按照國家有關(guān)保障性住房政策法規(guī)，對這些項(xiàng)目或項(xiàng)目中套數(shù)進(jìn)行對照，不符合法規(guī)的堅(jiān)決剔除，對于舊城改造、重點(diǎn)工程建設(shè)拆遷改造中符合條件的也納入保障性住房，從而達(dá)到了提升效果的目的。
三、審計(jì)處理需要根據(jù)實(shí)際情況不斷調(diào)整變化。筆者認(rèn)為，按照馬克思辯證法的原理，過程性治理和結(jié)果性治理也不是一成不變的，在過程性治理的某個(gè)階段就會(huì)存在結(jié)果性治理，將不同階段的結(jié)果性治理整合在一起就可能是過程性治理。因此，在審計(jì)中切忌死板硬套，教條使用法規(guī)，要了解審計(jì)事項(xiàng)是什么？為什么？只有弄清楚這兩個(gè)基本情況，才能夠?qū)ΠY下藥，提出切實(shí)可行的審計(jì)建議，才能夠做到實(shí)事求是。就拿上述保障性住房的兩個(gè)審計(jì)事項(xiàng)來看，對于經(jīng)濟(jì)適用住房實(shí)行劃撥地后，國家要求2011年新建的保障性住房在2012年有一個(gè)完成指標(biāo)，則這些經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)量、建設(shè)程度就變成了2012年保障性住房后續(xù)審計(jì)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就轉(zhuǎn)變?yōu)槌闪私Y(jié)果性治理。因此，我們就需要在審計(jì)中改變修改規(guī)則的思路，重點(diǎn)對地方政府為完成保障性住房建設(shè)任務(wù)，采用了什么樣的方式、方法和手段，與國家法規(guī)政策要求符不符合，符不符合項(xiàng)目的實(shí)際情況。對于國家給各省市下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)，2012年后續(xù)審計(jì)就變?yōu)閷@些已完成的待分配住房，在分配給保障對象的過程中，地方政府分配的方式、方法、程序是否存在弄虛作假、以權(quán)謀私、審核不嚴(yán)等問題，這種分配的過程也就轉(zhuǎn)變?yōu)榱诉^程性治理，審計(jì)重點(diǎn)也變?yōu)榱藢^程的監(jiān)督。
四、國家審計(jì)在國家治理中可以發(fā)揮越來越大的作用。對于社保領(lǐng)域來說，隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政收入的不斷增長，國家在民生領(lǐng)域投入越來越大，其中很大一部分都投入到保障性住房的建設(shè)過程中，這樣做的主要目的是為了改善城市最低收入群體、低收入群體居住環(huán)境。這些大額資金的管理、使用及建成房屋的分配都離不開國家審計(jì)的監(jiān)督和檢查。這就為國家審計(jì)提供了一個(gè)發(fā)揮作用的平臺(tái)，同時(shí)也給國家審計(jì)提出了更高的要求。因此，國家審計(jì)人員一方面要提高自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)和水平，加強(qiáng)對保障性住房的監(jiān)督，發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能，真正在保障性住房建設(shè)前、建設(shè)中、分配等階段發(fā)揮審計(jì)的預(yù)防功能、抵御功能、揭露功能，進(jìn)行全方位的監(jiān)督，促進(jìn)國家治理的不斷完善和發(fā)展。（衛(wèi)更利）
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