內(nèi)容摘要：國家審計是國家治理的重要組成部分，固定資產(chǎn)投資審計作為審計中的重要方面，在國家治理的經(jīng)濟、體制及社會三個層面都發(fā)揮著積極作用。為更好地發(fā)揮固定資產(chǎn)投資審計在國家治理中的作用，審計人員在工作實踐中進行了深入思考與積極探索。
關(guān)鍵詞：國家治理 固定資產(chǎn) 投資審計 功能探索
關(guān)于國家審計與國家治理的關(guān)系，前審計長李金華認(rèn)為“國家審計是國家治理的工具[1]”。劉家義審計長詳細(xì)闡述了兩者之間的關(guān)系，并對國家治理的涵義做了詮釋，他認(rèn)為，國家治理就是對國家和社會的控制、管理和服務(wù)[2]。國家審計是國家政治制度的重要組成部分，是國家治理這個大系統(tǒng)中一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，國家治理的需求決定了國家審計的產(chǎn)生，國家治理的目標(biāo)決定了國家審計的方向，國家治理的模式?jīng)Q定了國家審計的制度。
改革開放后，我國固定資產(chǎn)投資（指在一定時期內(nèi)，以貨幣形式表現(xiàn)的全社會建造和購置固定資產(chǎn)的工作量及相關(guān)費用的總稱）增速迅猛，對固定資產(chǎn)投資的審計近年來也發(fā)展迅速，極大地推動了經(jīng)濟社會建設(shè)，為國家治理做出了重要貢獻。
一、固定資產(chǎn)投資審計的國家治理功能構(gòu)建
（一）經(jīng)濟治理功能構(gòu)建。經(jīng)濟治理是國家治理的前提與基礎(chǔ)，是國家治理的內(nèi)在動力，沒有經(jīng)濟的持續(xù)良性發(fā)展，國家治理的善治目標(biāo)就難以實現(xiàn)。審計是國民經(jīng)濟運行的衛(wèi)士，審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督財政財務(wù)收支的真實、合法、效益。同時審計通過“看不見的手”（市場調(diào)節(jié)）與“看得見的手”（政府調(diào)節(jié)）相結(jié)合中存在的問題，提出審計建議進行國家干預(yù)，并提高干預(yù)的質(zhì)量。因此，審計的經(jīng)濟治理功能更好的促進了國家治理。
固定資產(chǎn)投資審計通過對建設(shè)項目投資概算、設(shè)備材料采購、資金管理使用等方面的審計，檢查建設(shè)項目投資是否超概算，審減工程造價節(jié)省項目投資，對資金管理使用方面的問題予以規(guī)范，并揭露工程建設(shè)中的經(jīng)濟案件線索移送司法機關(guān)及相關(guān)部門進行處理。在對項目審計過程中，通過對成本利潤、工料機、工程結(jié)算和設(shè)計概算金額進行分析，檢查工程是否存在偷工減料或高估冒算。
（二）制度治理功能構(gòu)建。劉家義審計長在2008年提出，中國審計作為民主法治的產(chǎn)物和推進民主法治的工具，積極發(fā)揮審計監(jiān)督作用，促進政府管理水平不斷提高，有效發(fā)揮了審計在經(jīng)濟社會運行中的“免疫系統(tǒng)”作用。注重加強績效審計，推動政府部門提高管理水平和行政效能。通過績效審計，一方面監(jiān)督和評價納稅人的錢花得對不對、值不值、好不好，促進政府提高科學(xué)決策能力；另一方面發(fā)現(xiàn)和查找體制、機制和管理中的薄弱環(huán)節(jié)，促進政府提高管理水平。所以，審計要從體制、機制及制度建設(shè)和管理層面分析原因、提出建議，促使政府部門嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，推動職能轉(zhuǎn)變和深化體制改革，促進完善公共財政制度。
在對建設(shè)項目進行審計時，通過財務(wù)收支審計與預(yù)算執(zhí)行、決算審計結(jié)合，找出投資控制體制中存在的問題；通過揭露招投標(biāo)中存在的違規(guī)招標(biāo)、人為切標(biāo)、直接發(fā)包等問題，分析招投標(biāo)制度的缺陷，健全完善招投標(biāo)管理體制；通過對項目建設(shè)、工程質(zhì)量、安全運營的監(jiān)督，促進項目法人完善法人治理結(jié)構(gòu)，健全內(nèi)部控制制度，提高管理水平，確保工程質(zhì)量和投資效益。近些年來，固定資產(chǎn)投資審計很好的促進和深化了投資體制改革，完善了國家重點建設(shè)項目投資管理體制。
（三）社會治理功能構(gòu)建。國家治理之中的關(guān)鍵是社會治理，國家與社會共同形成治理主體，形成“強國家——強社會”模式，通過國家與社會共同作用的利益調(diào)節(jié)機制，形成社會和諧的善治目標(biāo)。強國家是指國家通過其權(quán)威性將自己意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，其權(quán)威性是政府在權(quán)力運行過程中通過公正、信用和廉明得以確立的；強社會是指社會每一個人有受到承認(rèn)和保護的權(quán)利和地位[3]。通過審計查出的問題，找出社會運轉(zhuǎn)及區(qū)域、行業(yè)間存在的矛盾問題及其形成原因，通過審計促進社會體制革新前進，去除社會體系中存在的頑疾。同時，在審計中關(guān)注每個公民的權(quán)利是否受到保障，推動社會和諧公平的建設(shè)步伐。近些年，審計對民生問題尤為關(guān)注，揭露了很多侵害老百姓利益的問題，不僅維護了老百姓的合法權(quán)益，也促進了相關(guān)體制的完善與制度的健全。
固定資產(chǎn)投資是國家公共財政的重要方面，固定資產(chǎn)投資審計隨著投資體制改革的逐步完善，將公共工程項目作為主要對象。近幾年，審計署開展了對汶川地震災(zāi)后重建、西氣東輸二線工程、京滬高鐵等公共工程項目的審計及跟蹤審計，通過審計，促進了這些公共工程發(fā)揮其最大效益，減少了損失浪費，保障了社會公共資源的利益。固定資產(chǎn)投資審計還通過查處項目建設(shè)的損失浪費問題，促進社會公共工程項目的投資節(jié)約；通過檢查工程治理，確保項目運營安全；通過重點關(guān)注項目建設(shè)過程中與百姓生活密切相關(guān)的移民、征地拆遷等問題，維護了老百姓的切身利益；通過檢查項目建設(shè)及項目本身對環(huán)境的影響，提高社會的環(huán)保意識，保障生態(tài)平衡。
二、固定資產(chǎn)投資審計踐行國家治理功能的現(xiàn)狀
（一）固定資產(chǎn)投資績效審計是審計服務(wù)于國家治理的最好詮釋。政府的固定資產(chǎn)投資不僅直接影響投資主體的生存發(fā)展，而且與資源合理配置、宏觀經(jīng)濟及社會發(fā)展緊密相關(guān)，對社會投資具有引導(dǎo)性、調(diào)節(jié)性作用[4]。固定資產(chǎn)投資審計從“經(jīng)濟性、效率性、效果性、適當(dāng)性、環(huán)境性”五個方面來綜合評價建設(shè)投資項目，促進項目的建設(shè)和良性運行。固定資產(chǎn)投資對于國家的經(jīng)濟治理作用成果突出，如審計發(fā)現(xiàn)京滬高速鐵路沿線個別地方基層單位套取、截留、挪用征地拆遷資金4.91億元，審計指出上述問題后，相關(guān)地方政府高度重視，積極組織力量進行調(diào)查處理，多計和挪用的征地拆遷資金如數(shù)扣回，對于套取、截留征地拆遷資金的問題，相關(guān)地方政府進行了調(diào)查處理[5]。
（二）固定資產(chǎn)投資審計將民生、環(huán)保等作為審計重點，充分發(fā)揮國家治理功能。固定資產(chǎn)投資審計除了將經(jīng)濟效益審計作為重點，還將社會關(guān)注社會民生結(jié)合起來開展審計，如2009年，審計署加大了對政府投資項目的審計力度，并重點組織對京滬高速鐵路、西氣東輸二線工程西段、金沙江向家壩水電站等國家重大項目進行了跟蹤審計和審計調(diào)查，通過審計，相關(guān)部門和單位已糾正驗工計價中存在各種問題，涉及金額高達7.25億元，166個項目通過補辦征地用地或環(huán)評手續(xù)，進行耕地復(fù)墾等方式進行了整改[6]。
建設(shè)項目的征地拆遷涉及百姓切身利益，對這些項目進行審計，對于保障百姓權(quán)益，緩解社會矛盾，完善相關(guān)制度都起到了積極作用。通過審計，推動征地拆遷的補償標(biāo)準(zhǔn)、補償項目、補償程序被納入到一個公開、公正、透明的制度體系中，從而保證征地補償款的及時、足額發(fā)放。通過審計農(nóng)民征地補償費被截留挪用、拖欠或扣減現(xiàn)象，可以為完善征地補償制度提供分析藍本。
環(huán)境是人類社會生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，對于環(huán)境保護問題，固定資產(chǎn)投資審計也發(fā)揮著積極作用。審計除了對項目是否經(jīng)環(huán)評審核即開工建設(shè)、項目投產(chǎn)時是否按要求進行環(huán)保驗收等程序進行審計外，對于項目建設(shè)過程中及建成后產(chǎn)生的水質(zhì)、空氣、噪聲污染等環(huán)保問題都尤為關(guān)注。
三、固定資產(chǎn)投資審計服務(wù)于國家治理的不足及對策
從目前國家審計服務(wù)于國家治理的成效來看，最突出的成績體現(xiàn)在經(jīng)濟治理方面，體制、社會方面的稍顯落后。在一些公共領(lǐng)域，政府和社會之間的關(guān)系依然存在著不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。固定資產(chǎn)投資審計對于我國基本投資建設(shè)和投資體制改革等都起了積極的促進作用，但是由于固定資產(chǎn)投資審計理念創(chuàng)新還不夠，質(zhì)量審計的理論研究和審計實踐的扎實深入還需大力加強，項目建設(shè)開工前的審計還在嘗試探索之中，為此，還需從以下幾方面做好探索完善工作。
（一）創(chuàng)新固定資產(chǎn)投資審計理念。首先，將績效審計方法融入傳統(tǒng)工程造價審計，開拓績效造價審計新思路[7]?？冃г靸r審計在傳統(tǒng)造價審計的基礎(chǔ)上，注重運用調(diào)查研究和統(tǒng)計分析技術(shù)，引入相關(guān)學(xué)科的方法，如經(jīng)濟學(xué)中的費用效益分析、管理學(xué)中的項目管理理論、壽命周期理論等，在核實工程結(jié)算的真實合理性基礎(chǔ)上，分析項目造價與進度、質(zhì)量、安全的關(guān)系和影響，進而深入揭示投融資體制、項目建設(shè)經(jīng)營管理以及政策體制機制方面存在的問題。
其次，將揭露項目審計中發(fā)現(xiàn)的重大違紀(jì)違規(guī)問題與體制機制問題有機結(jié)合，進行深入分析研究。工程項目建設(shè)中的招投標(biāo)、物資采購環(huán)節(jié)等是腐敗易發(fā)高發(fā)的領(lǐng)域，重點對這些環(huán)節(jié)進行審計，不僅有助于揭露發(fā)現(xiàn)重大違紀(jì)違規(guī)問題，而且能夠通過分析查找原因，完善工程建設(shè)領(lǐng)域的管理體制。
最后，重點關(guān)注宏觀政策落實，發(fā)揮投資審計在國家治理中的作用。在審計中，積極分析總結(jié)項目建設(shè)中存在的問題及其對政策措施實施效果的影響，為制定和完善國家相關(guān)政策措施提供意見和建議。
（二）抓住重點深入開展建設(shè)項目質(zhì)量審計。固定資產(chǎn)投資審計一直將建設(shè)項目質(zhì)量審計作為重點，但是目前無論從理論研究，還是審計實踐來看，建設(shè)項目質(zhì)量審計的發(fā)展?jié)摿€深有可挖。
筆者認(rèn)為，提高建設(shè)項目的質(zhì)量審計精準(zhǔn)性應(yīng)抓住兩個關(guān)鍵點，即“質(zhì)”和“量”。所謂對“質(zhì)”的審計，一是關(guān)注材料質(zhì)量，即所用材料是否符合要求，材料型號是否降低等；二是重點檢查建設(shè)項目的施工質(zhì)量，即施工過程是否按設(shè)計要求進行，施工工序是否合規(guī)等；三是對建設(shè)項目的設(shè)計質(zhì)量進行審計，如關(guān)注設(shè)計是否存在重大缺陷。所謂對“量”的審計，一是審計材料用量，即材料或物資（如鋼筋、混凝土）是否足量；二是施工工程量的審計，檢查是否存在“偷工”等現(xiàn)象。
從一些項目的審計結(jié)果來看，質(zhì)量審計發(fā)現(xiàn)的主要問題主要集中在以下幾個方面：（1）設(shè)計未達到相關(guān)要求；（2）施工單位未按設(shè)計要求進行施工；（3）野蠻施工造成質(zhì)量及安全事故；（4）監(jiān)理未履行其職責(zé)，隱蔽工程存在質(zhì)量隱患；（5）采購的施工物資及材料規(guī)格不夠或以次充好。
（三）嘗試項目事前審計。做好事前審計可以及時發(fā)現(xiàn)并糾正在項目施工前出現(xiàn)的問題，項目事前審計的作用在某種意義上說比竣工后審計更重要。對建設(shè)項目的事前審計應(yīng)該對該項目進行綜合性的技術(shù)、經(jīng)濟、社會評價，但由于審計人員自身的專業(yè)和能力所限，很難達到審計的目標(biāo)，審計人員更多地是進行程序性審計。如項目是否在經(jīng)過科學(xué)論證的基礎(chǔ)上完成立項審批，檢查項目的合理性與規(guī)范性，認(rèn)真審核資金來源是否與國家的規(guī)定相適應(yīng)，建設(shè)資金是否足額到位，以及工程項目的審批手續(xù)是否符合規(guī)定。由于對未開工項目的審計對審計人員專業(yè)水平、審計技術(shù)方法的要求更高，審計風(fēng)險較大，對這類項目進行審計，是一種新的探索和嘗試，要求審計人員在審計思路、范圍、技術(shù)方法等各方面還要有新的突破[8]。（趙潛濤）
參考文獻：
1．《鄧小平文選》第3卷，北京，人民出版社1993年版
2．李金華，國家審計是國家治理的工具，《財經(jīng)》，2004年第24期
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4．《固定資產(chǎn)投資項目效益審計評價指標(biāo)體系研究》課題組：固定資產(chǎn)投資項目效益審計評價指標(biāo)體系設(shè)計，《審計研究》，2009年第1期
5．趙潛濤，關(guān)于南水北調(diào)工程績效審計的探索，《中國審計報》，2009年9月16日
[1]李金華在中央財經(jīng)大學(xué)法律系主辦的“中國財經(jīng)法律論壇”上的演講，2004年
[2]劉家義審計長在華盛頓的講話，2011年7月15日
[3] 《鄧小平文選》第3卷，北京，人民出版社1993年版，第364頁
[4] 《固定資產(chǎn)投資項目效益審計評價指標(biāo)體系研究》課題組：固定資產(chǎn)投資項目效益審計評價指標(biāo)體系設(shè)計，《審計研究》，2009年第1期
[5]《京滬高速鐵路建設(shè)項目2011年跟蹤審計結(jié)果》，審計結(jié)果公告2012年第3號
[6]《關(guān)于2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》
[7]劉智 趙潛濤：《審計署武漢辦廣開思路做好投資項目審計》，審計署網(wǎng)站，2012年3月23日
[8]趙潛濤，關(guān)于南水北調(diào)工程績效審計的探索，《中國審計報》，2009年9月16日
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