摘要：我國的基本國情決定了農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)性地位，從而促進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增長和農(nóng)村穩(wěn)定是實現(xiàn)國家良治的重要前提。本文在回顧農(nóng)業(yè)審計促進國家良治中發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，深入剖析當前農(nóng)業(yè)審計中存在的問題和不足，并從促進國家良治實現(xiàn)的角度提出相應(yīng)的建議和措施。
關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)審計 國家良治 免疫系統(tǒng)
我國作為一個人口眾多，耕地面積有限，人地矛盾相對突出的發(fā)展中大國，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展始終是歷代治國者關(guān)注的頭等大事。從古代的“國以民為本，民以食為天”到近代的“無農(nóng)不穩(wěn)，無糧則亂”，再到當代的“毫不放松抓好糧食生產(chǎn)”，無不體現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)問題的關(guān)注和重視。農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，關(guān)系到國計民生、社會穩(wěn)定和國家的長治久安，是黨和政府工作的重中之重。進入新世紀以來，黨中央國務(wù)院更是連續(xù)以九個中央一號文件來指導(dǎo)和部署“三農(nóng)”工作，充分體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題在實現(xiàn)國家良治中的重要地位。
農(nóng)業(yè)審計作為國家審計大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，通過對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟領(lǐng)域財政財務(wù)收支及其有關(guān)經(jīng)濟活動的真實性、合法性、效益性實施審計，能夠監(jiān)督涉農(nóng)資金的使用、保障國家糧食安全、促進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增長和農(nóng)村穩(wěn)定。同時，通過開展農(nóng)業(yè)審計能夠促進國家農(nóng)業(yè)發(fā)展政策措施的貫徹執(zhí)行，并為國家進行農(nóng)業(yè)方面的科學(xué)決策提供及時、客觀、可靠的信息，從而在實現(xiàn)國家良治的過程中發(fā)揮重要作用。
一、農(nóng)業(yè)審計在促進國家良治中的作用
自我國恢復(fù)審計制度以來，審計機關(guān)通過加強制度建設(shè)和完善項目安排，密切關(guān)注涉農(nóng)資金使用的真實性、合法性，為農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增長和農(nóng)村穩(wěn)定保駕護航，服務(wù)于國家良治的實現(xiàn)。在制度建設(shè)方面，先后制定發(fā)布了《審計署關(guān)于加強農(nóng)業(yè)資金審計工作意見的通知》、《審計署關(guān)于農(nóng)業(yè)資金審計的規(guī)定》、《審計機關(guān)對農(nóng)業(yè)專項資金審計的實施辦法》等文件來指導(dǎo)農(nóng)業(yè)審計工作。在項目安排上，以農(nóng)業(yè)專項資金審計工作為重點，有計劃地組織開展了國有土地使用權(quán)出讓金、扶貧資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金等專項資金審計。具體來說，農(nóng)業(yè)審計在促進國家良治實現(xiàn)中的作用表現(xiàn)在以下三個方面：
(一) 以強農(nóng)惠農(nóng)政策落實為中心，積極開展審計和審計調(diào)查，保證了政策的貫徹執(zhí)行。新世紀以來的九個一號文件和國家出臺的一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，充分反映了國家農(nóng)業(yè)政策的工作重心和涉農(nóng)資金投入的重點。農(nóng)業(yè)審計按照“加強對中央重大方針政策和宏觀調(diào)控措施貫徹落實情況的跟蹤審計，促進中央重大經(jīng)濟方針政策落實到位和目標實現(xiàn)”的要求，通過組織相應(yīng)的審計和審計調(diào)查項目，對相關(guān)政策和措施執(zhí)行情況進行跟蹤，一方面監(jiān)督各級政府嚴格執(zhí)行國家農(nóng)業(yè)政策的總體部署；另一方面能夠及時發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，并將相關(guān)信息向有關(guān)部門進行反饋，便于及時完善和糾正，保障農(nóng)業(yè)政策和措施的實施效果。
(二)以真實性和合法性為基礎(chǔ)，查處了一批違法違規(guī)問題，維護了財經(jīng)法規(guī)的嚴肅性。近年來，國家對農(nóng)業(yè)方面投入資金的規(guī)模不斷加大，覆蓋范圍逐步擴展，有效地推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。但是由于涉農(nóng)資金的具體使用多在基層，而基層部分人員法律意識淡薄，在資金的管理和使用過程中出現(xiàn)了涉農(nóng)資金被擠占、挪用甚至貪污等問題，影響了涉農(nóng)資金的使用效果。農(nóng)業(yè)審計以真實性、合法性為基礎(chǔ)，以資金流向為主線，先后發(fā)現(xiàn)和揭露了一批違法違規(guī)問題，如某縣財政局挪用上級財政部門撥付的4項涉農(nóng)專項資金2286.92萬元用于償還以前年度世行貸款，某縣國土局長挪用農(nóng)業(yè)專項資金1500多萬元等問題。上述問題的查處引起了各級黨委和政府高度重視，有效地維護了國家的財經(jīng)法紀，促進了專項資金的規(guī)范管理。
（三）以監(jiān)督和服務(wù)并重，提出具有針對性的建議和意見，發(fā)揮了審計的建設(shè)性作用。審計監(jiān)督是國家憲法和法律規(guī)定的專門職權(quán)監(jiān)督，審計服務(wù)的內(nèi)涵是維護國家財政經(jīng)濟秩序，促進廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟健康發(fā)展。審計監(jiān)督和服務(wù)是手段與目的、過程與結(jié)果的相輔相成的辯證關(guān)系，審計監(jiān)督是手段，為被審計對象服務(wù)是目的，沒有審計監(jiān)督手段，就達不到審計服務(wù)的目的；審計監(jiān)督是一種過程，離開審計監(jiān)督過程，就沒有審計服務(wù)的結(jié)果。在涉農(nóng)資金審計的過程中，審計人員一方面注重揭露和查處違法違規(guī)問題，另一方面注重分析產(chǎn)生問題的體制性障礙、制度性缺陷和管理上漏洞。在發(fā)揮監(jiān)督作用的同時，更加注重提出合理化建議，并幫助相關(guān)部門出臺規(guī)章制度，從根本上杜絕類似問題的再次發(fā)生。
二、當前農(nóng)業(yè)審計存在的問題和不足
經(jīng)過近30年的發(fā)展，農(nóng)業(yè)審計在保證涉農(nóng)資金的安全、維護農(nóng)村穩(wěn)定和促進農(nóng)村發(fā)展等方面取得了顯著的成績。但由于農(nóng)業(yè)審計的手段和方法與涉農(nóng)資金的特點不相匹配、審計項目安排、人力資源等方面的原因，農(nóng)業(yè)審計作用的發(fā)揮受到限制，與實現(xiàn)國家良治對農(nóng)業(yè)審計工作的要求還存在很大的差距。主要表現(xiàn)在：
（一）現(xiàn)有農(nóng)業(yè)審計手段和方法，與涉農(nóng)資金的特點不相匹配，限制了農(nóng)業(yè)審計作用的發(fā)揮。涉農(nóng)資金與其他財政資金相比，有其自身的特點：一是涉農(nóng)資金從總體規(guī)模上數(shù)量較大，但由于種類多、覆蓋范圍廣，具體到某一項資金或一個地區(qū)來說，資金規(guī)模往往不大。如2008年至2011年中央財政安排某省某專項資金總計121500萬元，該省4年共安排了64個縣的202個項目，每個項目的資金只有600萬元左右，每個縣4年的資金總量不足2000萬元。二是涉農(nóng)資金往往是部門多頭管理、“九龍治水”，財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土、水產(chǎn)、畜牧等部門均安排有內(nèi)容相似的涉農(nóng)項目，部分問題在部門之間相互扯皮，責(zé)任難以界定。三是涉農(nóng)資金延伸的線條長，分配和管理多在上面，而使用多在基層。四是涉農(nóng)資金投入的政策性強。
當前，在農(nóng)業(yè)審計過程中，由于涉農(nóng)資金的上述特點，再加上審計手段方法、人力資源和時間等限制，往往不能全覆蓋審計，只能抽取部分地區(qū)使用的部分資金進行審計，這樣雖然可以集中精力檢查資金管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和最終使用單位，但往往難以保證一定的審計面，查出和反映的問題有時會因為代表性不夠而缺乏說服力，不能反映資金使用的整體效果。
（二）受主觀認識等因素限制，對農(nóng)業(yè)審計重視不夠。 由于涉農(nóng)資金多頭管理、使用分散且多在基層的特點，使得在審計過程中所發(fā)現(xiàn)的問題往往金額不大，涉及違規(guī)人員的級別不高。部分審計人員僅從查核問題的角度考慮，而忽視涉農(nóng)資金審計的社會效益，片面地認為農(nóng)業(yè)審計查不出大問題，所發(fā)揮的作用有限，從而對農(nóng)業(yè)審計重視不夠。目前，仍有不少審計機關(guān)沒有設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)審計部門。有些審計機關(guān)雖然設(shè)立了專門的農(nóng)業(yè)部門，但職能界定不清晰，很少安排專門的農(nóng)業(yè)審計項目，大部分時間在輔助其他部門開展審計工作。
（三）農(nóng)業(yè)審計信息化應(yīng)用滯后，影響了農(nóng)業(yè)審計實施效果。目前，農(nóng)業(yè)審計仍多沿用傳統(tǒng)的手工審計手段，停留在翻閱賬表憑證的層面。究其原因，主要有：一是基層涉農(nóng)資金使用單位信息化程度不高，仍多為手工記賬，甚至一些資金的最終使用單位如鄉(xiāng)村施工隊沒有建立相關(guān)賬冊；二是審計人員能動性不夠，對現(xiàn)有的數(shù)據(jù)資源分析應(yīng)用不夠，把精力主要集中于查找具體的問題上，從而很難兼顧局部和整體的關(guān)系，導(dǎo)致發(fā)現(xiàn)問題缺乏代表性。農(nóng)業(yè)審計信息化應(yīng)用滯后直接影響了審計發(fā)現(xiàn)問題的深度和廣度，也影響了審計工作的整體實施效果。
（四）受審計項目安排的限制，農(nóng)業(yè)審計覆蓋面有限。長期以來，組織實施的農(nóng)業(yè)審計項目多集中于農(nóng)業(yè)專項資金審計，而對新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移等與廣大農(nóng)民利益切身相關(guān)，社會廣泛關(guān)注的熱點問題涉及很少。經(jīng)過改革開放以來30多年的發(fā)展，我國廣大農(nóng)村的外在面貌、社會結(jié)構(gòu)等都發(fā)生了巨大變化，一些原來建立的制度可能已與現(xiàn)代農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實不相符合。農(nóng)業(yè)審計完全可以發(fā)揮其積極作用，對農(nóng)村正在發(fā)生的、與農(nóng)民利益息息相關(guān)的、影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的變化予以關(guān)注，并提出合理化的政策建議和意見，及時化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。
（五）涉農(nóng)資金審計效益性評價薄弱。涉農(nóng)資金的投入可以分為三大部分：一是對農(nóng)民的直接補貼，如種糧直補、農(nóng)機補貼等；二是對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，如小型農(nóng)田水利建設(shè)、新增千億斤糧食等；三是通過對農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的投入，來帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，如部分農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目等。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性、周期性等原因，加上缺乏科學(xué)的評價方法和指標體系，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)審計對涉農(nóng)資金投入的效益評價困難。
三、改進和完善農(nóng)業(yè)審計促進國家良治的主要措施
我國的國情決定了農(nóng)業(yè)在我國國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)性地位，從而促進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增長和農(nóng)村穩(wěn)定是實現(xiàn)國家良治的重要前提。農(nóng)業(yè)審計發(fā)展的歷程表明，農(nóng)業(yè)審計可以而且能夠通過發(fā)揮審計的預(yù)防、揭示、抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，促進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增長和農(nóng)村穩(wěn)定，從而促進國家良治的實現(xiàn)。
為了更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)審計在實現(xiàn)國家良治中的重要作用，應(yīng)針對農(nóng)業(yè)審計目前存在的問題和不足，采取以下措施加以改進和完善。
（一）轉(zhuǎn)變觀念，理順體制，充分認識農(nóng)業(yè)審計重要性。首先，正確認識農(nóng)業(yè)審計在實現(xiàn)國家良治中的作用。目前，我國正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代城市社會轉(zhuǎn)變，國家對工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的支持力度不斷加大，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)生劇烈變化的時期，農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村的穩(wěn)定對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和實現(xiàn)經(jīng)濟社會又好又快的作用尤為重要。農(nóng)業(yè)審計通過監(jiān)督涉農(nóng)資金的使用，并對國家農(nóng)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行情況進行及時反饋，從而保障農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村的穩(wěn)定。其次，正確認識農(nóng)業(yè)審計的特點。農(nóng)業(yè)審計政策性強，雖然所發(fā)現(xiàn)揭示問題涉及的金額不大，人員級別不高，但農(nóng)業(yè)審計涉及的問題往往都關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，審計的社會效益和效果較好。再次，理順農(nóng)業(yè)審計組織體系。在健全基層農(nóng)業(yè)審計組織的基礎(chǔ)上，明確對口業(yè)務(wù)司對農(nóng)業(yè)審計工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。
（二）加強培訓(xùn)，創(chuàng)新方法，改進農(nóng)業(yè)審計手段。為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)審計手段和方法與涉農(nóng)資金的特點相匹配，必須改進和完善傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)審計手段和方法，加大計算機審計等信息化手段在農(nóng)業(yè)審計中的作用。通過利用已有數(shù)據(jù)資源，開展計算機審計分析把握資金使用的總體情況，并對計算機審計發(fā)現(xiàn)問題線索進行延伸，同時選取具體的抽審資金或地區(qū)發(fā)現(xiàn)和揭示具體的問題，從而實現(xiàn)點面結(jié)合，全面反映涉農(nóng)資金的使用效果。這就要求一方面要加大對農(nóng)業(yè)審計人員的培訓(xùn)，特別是對計算機審計相關(guān)知識的培訓(xùn)，從而減少對傳統(tǒng)手工審計手段的依賴；另一方面要借鑒金融審計、企業(yè)審計等成熟的經(jīng)驗和方法，組織專門人員開發(fā)適合于農(nóng)業(yè)審計的計算機審計方法。
（三）突出重點，統(tǒng)籌兼顧，探索開展績效審計。農(nóng)業(yè)審計要在實現(xiàn)國家良治的過程中發(fā)揮更大作用，需要在審計內(nèi)容、審計重點等方面有所突破和創(chuàng)新。具體來說就是要做到突出重點、統(tǒng)籌兼顧，即圍繞黨和政府“三農(nóng)”工作的中心和審計工作的全局，以農(nóng)業(yè)專項資金審計為重點，監(jiān)督有關(guān)部門管好、用好涉農(nóng)資金，維護好農(nóng)民群眾的切身利益。同時，按照《審計署“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》的部署，統(tǒng)籌兼顧，加強對關(guān)系廣大農(nóng)民切身利益、關(guān)系農(nóng)村生產(chǎn)生活、關(guān)系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合能力提高和國家糧食安全等強農(nóng)惠農(nóng)資金和項目審計，揭露和查處嚴重損害農(nóng)民利益、造成財政資金流失和嚴重損失浪費等問題，促進農(nóng)業(yè)資金整合，確保強農(nóng)惠農(nóng)政策落到實處。
此外，由于涉農(nóng)資金投入具有政策性強的特點，農(nóng)業(yè)審計在總結(jié)已有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上要積極探索開展績效審計。即在關(guān)注資金使用真實性、合法性的基礎(chǔ)上，以惠農(nóng)政策執(zhí)行情況為切入點，關(guān)注黨和國家惠農(nóng)政策是否真正落實，政策目標是否真正實現(xiàn)，并從提高政策執(zhí)行效果入手，發(fā)現(xiàn)和分析問題，提出完善政策的意見與建議，切實提高審計的效果。（陳丙欣）
參考文獻：
[1] 劉家義. 國家審計與國家治理.中國審計,2011(8).
[2] 彭巨水 康寧. 淺談農(nóng)業(yè)審計服務(wù)國家治理的著力點.審計署門戶網(wǎng)站, 2012-03-13.
[3] 陳丙欣. 淺談審計在貫徹落實中央一號文件中的作用. 審計署門戶網(wǎng)站, 2011-02-09.
[4] 審計署“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃. 審計署門戶網(wǎng)站, 2011-07-01.
[5] 李金華. 中國審計25年回顧與展望. 人民出版社,2008.
[6] 陳淑貴. 農(nóng)業(yè)審計存在的問題、原因和對策.廣東審計, 2003(03).
|
