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發(fā)揮審計國家治理功能提升社保基金預(yù)算管理水平
王兵 王彥清(審計署駐重慶特派辦)
 
【時間:2011年11月10日】 字號: 【大】 【中】 【小】
    摘要:本文以促進社?;鸶佑行У匕l(fā)揮社會保障功能、推動國家良治為目標(biāo),在分析我國社會保障體系中存在的主要問題的基礎(chǔ)上,提出從社?;痤A(yù)算管理著手,通過審計推動提升社?;痤A(yù)算管理水平,進而發(fā)揮審計的國家治理功能。然后,從項目計劃、審計思路、組織管理、審計方式和方法等方面提出改進社保基金審計的對策建議。
    關(guān)鍵詞:國家治理 社?;?預(yù)算管理

    引言
    從社會科學(xué)誕生之日起,實現(xiàn)“良治”便是人類研究社會治理的最高目標(biāo)。所謂良治,其內(nèi)涵無外乎人人期望的社會穩(wěn)定、經(jīng)濟繁榮、科技發(fā)展、生活富足、人民滿意等幾個方面。1992年初,鄧小平同志在“南方談話”中提出:“社會主義的本質(zhì),是解放生產(chǎn)力,發(fā)展生產(chǎn)力,消滅剝削,消除兩極分化,最終達到共同富?!?。其中,消滅剝削,消除兩極分化,最終實現(xiàn)共同富裕,是社會主義的根本目的、根本目標(biāo),也是當(dāng)前中國實現(xiàn)國家“良治”目標(biāo)的基本出發(fā)點。
    劉家義審計長今年再次指出:“國家審計是國家治理的重要組成部分”。簡單的理解,基于國家治理目標(biāo)而開展的審計工作,其暴露問題、分析原因、揭示風(fēng)險、提出對策等功能的實現(xiàn),就是審計國家治理功能的根本體現(xiàn)。
    從“社保審計如何從服務(wù)于國家治理出發(fā),有效開展審計”的角度出發(fā),當(dāng)下社保審計的關(guān)注點更應(yīng)當(dāng)放在揭示社會保障工作效果與社會需求的差距,分析研究人民需求無法滿足的原因,為實現(xiàn)國家社會保障良治提出有建設(shè)性的意見。并在此基礎(chǔ)上結(jié)合審計實際的開展條件和工作目標(biāo),選取合理的著手點,提高社保審計工作水平,充分發(fā)揮審計工作的經(jīng)驗和成果,體現(xiàn)國家審計在社會保障領(lǐng)域內(nèi)國家治理功能。
    一、當(dāng)前我國社會保障的主要問題及原因分析
    (一)社會保障的含義與國家治理。
    社會保障是指國家和社會通過立法對國民收入進行分配和再分配,對社會成員特別是生活有特殊困難的人們的基本生活權(quán)利給予保障的社會安全制度,其本質(zhì)是維護社會公平進而促進社會穩(wěn)定發(fā)展。一般來說,社會保障由社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置等組成。從社會主義的根本目的出發(fā),社會保障是消滅剝削、消除兩極分化,進而實現(xiàn)社會主義公平公正的重要體現(xiàn),也是實現(xiàn)共同富裕的基本保證。能否有效解決社會保障問題,已成為影響經(jīng)濟社會發(fā)展和安定團結(jié)大局的關(guān)鍵問題。因此,社會保障是我國國家治理的重要任務(wù),做到社會保障的廣泛全面、公平公正、便捷高效,是實現(xiàn)國家社保良治的基本要求。
    (二)當(dāng)前我國社?;鸸芾碇写嬖诘膯栴}。
    1993年,中共十四屆三中全會在《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中提出了社會保險基金的管理和運營要分開、實行收支兩條線管理等規(guī)定,但多年來上述要求一直沒有得到貫徹。政府行政架構(gòu)內(nèi)單設(shè)全國社會保障基金這樣一個事業(yè)部門管理基金同時多個政府部門參與社會保障經(jīng)濟的統(tǒng)籌和管理工作,容易導(dǎo)致行政管理、財務(wù)管理與投資管理主體的重復(fù)。2010年,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于試行社會保險基金預(yù)算的意見》,開始對社?;疬M行預(yù)算管理,包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金、工傷保險基金、生育保險基金在內(nèi)的社?;鸢凑针U種分別開始編制預(yù)算。然而,預(yù)算的長期缺失與管理主體的分散冗雜,造成我國社?;鸫嬖谝韵聨最愅怀鰡栴}:
    一是法律約束機制不健全,未形成有效運行機制。由于社?;鸸芾砹⒎üぷ鬟M展緩慢,法律約束機制不健全,缺乏相應(yīng)的社會保障法律、法規(guī),導(dǎo)致社會保障基金的收支、管理和營運等各個環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題缺乏相應(yīng)的法律解決機制,同時也造成對社?;鸨O(jiān)管的機制不健全,執(zhí)法監(jiān)管乏力。
    二是社會保障基金管理機構(gòu)分散,管理層次過多,效率低下。社保基金的籌集、管理、使用等工作長期缺少一個集中度高、執(zhí)行力強的中央級政府部門統(tǒng)籌開展。目前,從中央部級事業(yè)單位到縣級政府部門,多級別、多部門均參與了社會保障基金的統(tǒng)籌和管理,導(dǎo)致了地區(qū)、部門間社?;痣y以協(xié)調(diào)運營,無法集中發(fā)揮規(guī)模效應(yīng),同時擴大了社會保障基金投資風(fēng)險。此外,政出多門,各部門自行設(shè)置管理機構(gòu)的做法,會導(dǎo)致功能重置冗雜,辦事效率低下。
    三是監(jiān)管缺失,預(yù)算與資金管理不公開、不透明,信息無法統(tǒng)一共享。社?;鹄U、支、管等環(huán)節(jié)長期以來缺乏監(jiān)督機制,社?;痤A(yù)算和收支管理也一直沒有做到及時向社會公開,這為少繳社會保險費、騙取或違規(guī)支付社會保險金等行為留有漏洞。此外,社保基金管理信息應(yīng)當(dāng)是一個詳細準(zhǔn)確記錄各類參保、受保信息的龐大而集中的數(shù)據(jù)庫,實現(xiàn)該數(shù)據(jù)的全國性統(tǒng)一與共享,是人民群眾流動性日益增大的現(xiàn)實要求,也是基金監(jiān)管的必然需要。但是,目前這樣的數(shù)據(jù)庫還未建立完善,數(shù)據(jù)的共享也往往局限于省甚至縣內(nèi)部,與實際需要相去甚遠。
    二、社?;饘徲嫴蛔闩c著手點選取
    (一)當(dāng)前我國社保基金審計與國家治理要求的差距。
    上述社?;鸸芾碇写嬖诘膯栴},許多是可以通過審計發(fā)現(xiàn)、糾正和改善的。從國家治理的層次和角度出發(fā),反思和總結(jié)以往的社保基金審計工作中的不足,不斷改進組織管理形式和提高審計實施方法,不斷揭示新問題,提出新建議,是審計發(fā)揮國家治理功能的體現(xiàn)。概括地說,在社保基金審計中,與國家治理的要求相比,我們還存在以下幾個方面的不足。
    一是審計計劃安排的國家治理理念不足。我國社保基金審計工作偏重于對基金收入的真實性、支出的合規(guī)性進行檢查,對社?;鸬陌踩暾P(guān)注較多,但是在國家治理的角度設(shè)定審計的目標(biāo)并安排審計項目計劃做的尚不夠。具體表現(xiàn)為對社保基金全面統(tǒng)籌能力和整體編制預(yù)算的可行性、基金預(yù)算編排的合理性、多個險種綜合編制預(yù)算的異同度這些國家治理層面需要關(guān)心的問題關(guān)注度不夠,所以在審計計劃安排時,主要設(shè)置為各類專項資金的安全、合規(guī)及效益性審計項目,往往容易陷入社保基金審計涉及內(nèi)容多、工作量大,貪圖細致全面又難以面面俱到的迷局中去,影響了審計國家治理功能的發(fā)揮。
    二是審計分析思路層次不高。社會保障領(lǐng)域的國家治理,重點是要關(guān)注制度改革過程中存在的制度缺陷、社保政策運行以及社保基金使用的效益等方面。當(dāng)前社保審計中還存在分析思路出發(fā)點層次不高、審計分析建議國家治理理念體現(xiàn)不明顯等現(xiàn)象。最大的表現(xiàn)是社?;饘徲嫷囊饬x認識不清,沒有完全從滿足國家治理和人民需求的角度出發(fā)展開思考和整理思路,沒有完全從分析社會保障基本矛盾的角度展開分析和研究建議。
    三是審計模式過于單一,缺乏與經(jīng)濟責(zé)任審計、財政審計大格局的關(guān)聯(lián),審計覆蓋面窄?;趯徲媷抑卫砉δ艿穆氊?zé)要求,隨著我國審計制度的不斷發(fā)展和完善,經(jīng)濟責(zé)任審計、財政預(yù)算大格局審計等審計項目模式越來越成為審計的主攻方向。社會保障工作本來就是黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任的重要方面,社?;鹄響?yīng)而且必將成為政府財政預(yù)算的重要組成部分,這些都是國家治理的必然方向,因此也是社保審計的融合方向。目前,社保審計還處于相對獨立、缺乏與其他審計模式相聯(lián)系的境地,因而時有覆蓋面受限等掣肘情況出現(xiàn)。
    四是社?;饘徲嫹椒ㄏ鄬?。受傳統(tǒng)審計方法和審計技術(shù)的限制,社?;饘徲嬐饕獙Ρ粚徲媶挝惶峁┑呢攧?wù)和數(shù)據(jù)資料進行審計,計算機數(shù)據(jù)分析技術(shù)只是作為選取線索和在已知問題中大體判斷規(guī)模所用,而聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的信息集成審計則缺乏普及,多數(shù)審計組缺少在網(wǎng)絡(luò)信息化條件下開展審計的方法和技術(shù)經(jīng)驗。與被審計單位利用計算機數(shù)據(jù)管理和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)相比,審計處于落后位置。
    五是現(xiàn)有審計人員素質(zhì)難以適應(yīng)社?;饘徲嫷男枰?。目前計算機審計人員在社保基金審計工作中占比開始有所提升,但是真正開展信息化條件下的社保基金審計,需要既熟悉社?;饦I(yè)務(wù),又通曉計算機數(shù)據(jù)分析,同時還具備一定網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)的復(fù)合型人才。然而由于審計人員業(yè)務(wù)知識水平的不均衡,部分審計人員雖然擁有豐富的財會審計知識和經(jīng)驗,但對計算機技術(shù)不甚熟悉,造成一些計算機知識結(jié)構(gòu)上的欠缺(如數(shù)據(jù)庫的采集、轉(zhuǎn)換、數(shù)據(jù)庫命令查詢分析等方面知識);而新補充的計算機審計人員,往往缺乏財務(wù)會計、預(yù)算管理和社保制度方面的豐富經(jīng)驗,有時候會面對豐富的信息不知取何而用。
    (二)社保基金審計著手點的選取。
    審計要發(fā)揮國家治理的功能,目標(biāo)在于解決目前我國社會保障中存在的種種矛盾,滿足全體人民的需要。從實際操作角度出發(fā),通過審計促進各類社保問題的整改和不斷優(yōu)化我國社保體系、提高社保工作服務(wù)水平,是審計工作發(fā)揮國家治理功能的具體體現(xiàn)。
    目前,我國中央政府管理社會保障事務(wù)的主要機構(gòu)包括人力資源和社會保障部、民政部、衛(wèi)生部和財政部,分別負責(zé)管理養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險等項目;管理社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置等項目;管理農(nóng)村合作醫(yī)療制度;負責(zé)制定社會保障的財政政策和財務(wù)、會計制度,實施對社會保障資金收支的財政監(jiān)督,為社會保障計劃提供補助資金等。各省、市、縣政府設(shè)有同樣的行政管理機構(gòu),承擔(dān)相應(yīng)的社會保障職能。全國社會保障基金由全國社會保障基金理事會負責(zé)管理,實行預(yù)算內(nèi)管理和預(yù)算外管理兩種形式。
    由于社保資金管理層級多、部門相對分散、法律法規(guī)不健全等的現(xiàn)實限制以及部分地方、部門在實際運作中,缺乏明確的文件和細則規(guī)定,執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)及情況不盡一致的現(xiàn)狀,我國目前尚未真正形成一個完整的獨立的社保預(yù)算體系,因而社保預(yù)算一段時間處于缺位狀態(tài)。與此相應(yīng),社會保障審計的工作平臺也無法得以完善,社會保障審計處于一種零散、無體系框架和時輕時重的狀態(tài)中。2010年1月6日,國務(wù)院發(fā)布了《試行社會保險基金預(yù)算意見》,將社?;鹫郊{入政府預(yù)算,也為社會保障資金審計搭建起了工作平臺。
    社?;痤A(yù)算是目前一個較好的社會保障審計著力平臺,通過提升基金預(yù)算管理水平,有利于提高社會保障國家治理的統(tǒng)籌水平和管理集中度,有利于促進社保工作的良治。此外,根據(jù)已有的審計經(jīng)驗,基于財政預(yù)算和經(jīng)濟責(zé)任的審計,往往具有更好的承載方式和實施效果,更有利于審計工作的全面開展和避免審計范圍掣肘,也更便于在更高的層面開展審計分析研究工作。因此,本文提出,針對社?;痤A(yù)算的編制、執(zhí)行和效果分析等管理運行情況開展工作,是目前國家審計介入國家社會保障治理的良好著手點。
    三、基于國家治理觀的社?;饘徲?BR>    綜合分析了我國社?;鸸芾砗蜕绫;饘徲嫹矫娴膯栴}與不足后,如何從國家治理大局出發(fā),從社保基金預(yù)算平臺著手,通過開展社保基金審計,促進社保預(yù)算管理水平提高,成為時代賦予社保基金審計的新責(zé)任。從國家治理的角度,本文對社?;痤A(yù)算審計的項目計劃、分析思路、項目模式和組織管理、審計方法和人員素質(zhì)等提出一些見解。
    (一)項目計劃。
    我國現(xiàn)行社保制度體系暴露出的種種問題,既是社保審計關(guān)注的對象,也是國家治理觀下的審計分析和判斷問題的基本出發(fā)點。因此,在審計項目計劃制定的時候,需要切實了解社會保障體系與人民和社會需求的差距,從國家治理的高度出發(fā),想人民之所想,急社會之所急地制定社?;痤A(yù)算審計項目計劃。具體的講,審計項目設(shè)置的出發(fā)點需要滿足以下幾方面的目標(biāo)。
    一是要促進法制建設(shè),做到依法審計。針對目前我國社會保障法律、法規(guī)還不健全的實際國情,應(yīng)該從以加快制定社?;鹣嚓P(guān)預(yù)算規(guī)定和管理辦法入手,逐步放大到盡快督促社會保障法及其他配套法規(guī)的出臺,以期建立包括勞動法和社會保障法在內(nèi)的勞動和社會保障法律、法規(guī)體系為目標(biāo),開展社?;痤A(yù)算審計。同時為社?;饘徲嫳O(jiān)督提供法律保證,創(chuàng)造一個良好的審計環(huán)境。
    二是要改變單一社保審計模式,實現(xiàn)對權(quán)力的有效制約,促進社保管理體制改革。目前我國社?;鸾y(tǒng)籌層次偏低,基金往往帶有地方行政保護和附屬物的色彩,又由于資金量的龐大和財政的兜底,加之社?;鸸芾硗该鞫鹊颓胰狈ΡO(jiān)督,社保審計必須最終落腳在對權(quán)力有效的監(jiān)督制約,優(yōu)化現(xiàn)有的多頭管理和臃腫機構(gòu),促進社?;痤A(yù)算管理的高效、廉潔、公開、透明。
    三是要繼續(xù)關(guān)注基金管理和運行中的問題和風(fēng)險,對社?;鹫魇盏恼鎸嵭?、完整性進行審查,對內(nèi)部控制制度是否健全進行審查,對基金支出真實性、合法性、合規(guī)性進行審查。通過發(fā)現(xiàn)揭露問題,促進提高經(jīng)濟管理水平。
    四是提高宏觀分析能力,關(guān)注社?;鸨V翟鲋?。隨著我國進入老齡化社會等現(xiàn)實問題,社?;鸬膩碓?、保值增值方法和支出的壓力成為需要關(guān)注的新的課題。社保審計要結(jié)合審計開展大量的審計調(diào)查,從管理制度上發(fā)現(xiàn)和揭露問題,向政府有關(guān)決策部門提出切實可行的建議,促進社會保障制度的建立和完善。
    (二)審計分析思路。
    根據(jù)國家治理觀的要求,社?;饘徲嬕淖冞^去就事論事的分析個案多、查找違法違規(guī)案件多,有高度又有實際支撐的制度問題分析少、有大局觀又有可操作性的建設(shè)性建議少的局面,提高審計分析思路和水平??梢詮拇龠M社保行業(yè)管理的角度出發(fā),分析社保基金審計如何促進拓展基金預(yù)算范圍,促使基金管理正規(guī)化;從提高統(tǒng)籌的角度出發(fā),分析如何提高統(tǒng)籌級別、促進減少管理級次和機構(gòu),促使基金管理提升效率;從基金預(yù)算審計常態(tài)化出發(fā),分析如何跟蹤開展基金預(yù)算管理執(zhí)行審計,全面及時掌握基金動態(tài),為基金預(yù)算編制管理提出合理建議;從社會發(fā)展和時代進步出發(fā),分析老齡化社會到來對社會保障工作的影響、如何提升基金籌集、支出效果,保證基金保值增值。
    (三)審計模式和組織管理。
    針對當(dāng)前社保審計模式單一、覆蓋面窄的不足,下一步社?;饘徲嫻ぷ骺梢蚤_展橫向聯(lián)合,創(chuàng)新優(yōu)化審計項目組合,積極探索社會保障基金審計與財政預(yù)算執(zhí)行審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計、企業(yè)審計、行政事業(yè)審計聯(lián)合開展,將社保基金審計作為公用財政預(yù)算執(zhí)行審計的重要內(nèi)容,把社?;鸬让裆邎?zhí)行的審計納入領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況評價和審計范疇,充分利用現(xiàn)有審計力量,形成社會保障基金審計合力。
    由于社保制度管理層次多、涉及面廣、情況復(fù)雜,審計機關(guān)可以整合各級審計機關(guān)的資源,采取“同級審”和“上審下”相結(jié)合的方法,對中央主管部門、省、市、縣各級社保管理部門同時開展審計或?qū)徲嬚{(diào)查。通過集合署機關(guān)、派出局、特派辦、地方各級審計機關(guān)的力量,通過上下聯(lián)動的組織管理方式,分別向預(yù)算編制管理部門和執(zhí)行結(jié)果的兩頭延伸,通過審查項目支出的實際情況,發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行中存在的突出問題,揭露社?;鸸芾碇械谋锥撕筒蛔?,對現(xiàn)行社會保障制度體系的制度缺陷和管理漏洞提出審計建議。
    (四)審計方法和人員素質(zhì)。
    改進社?;饘徲嫹椒ǚ矫?,應(yīng)當(dāng)兼顧傳統(tǒng)社保和預(yù)算執(zhí)行審計的經(jīng)驗優(yōu)勢、同時滿足當(dāng)前計算機數(shù)據(jù)庫和信息化要求,還要為未來遠程網(wǎng)絡(luò)信息共享條件下的新審計方法做準(zhǔn)備。具體包括:
    一是要發(fā)揚預(yù)算審計和社保基金審計好的傳統(tǒng),通過審查賬目、填報表格與實地查看、入戶調(diào)查相結(jié)合的傳統(tǒng)審計方式,發(fā)揮審計干部深入細致的特點和會計、審計、社保等專業(yè)特長,查找社?;鹬小罢鎸?、安全、規(guī)范”等方面的問題。
    二要提高審計信息化及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)水平。可以利用審計軟件和社?;饘S梅治鲕浖Ρ粚徲媽ο蟮臅?、業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)進行處理、分析,揭露基金籌集、使用管理以及基金系統(tǒng)運行中存在的漏洞及舞弊行為。最近幾年來,社保部門通過“金保”等工程,逐步建立完善了數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng),基本實現(xiàn)了從基金申報到支付的信息化、網(wǎng)絡(luò)化,并與金財、金稅等數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)逐步實現(xiàn)對接;下一步,社保類信息的各險種信息綜合與跨區(qū)域全國性數(shù)據(jù)集中勢在必行,這就要求審計方法必須與時俱進,研究信息化條件下的新審計方法,提高社保審計單元的信息分析技術(shù)能力,搶占信息技術(shù)制高點。
    三是要全面實現(xiàn)審計人員素質(zhì)轉(zhuǎn)型。要以“一專多能”為目標(biāo),在工作中鍛煉培養(yǎng)既熟悉社保基金業(yè)務(wù),又通曉計算機數(shù)據(jù)分析,同時還具備一定網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)的復(fù)合型人才,最終實現(xiàn)審計組成員成為會看傳統(tǒng)賬冊門道、具備現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)問題慧眼、了解社保法規(guī)政策、熟悉財政基金編制、善用計算機分析語句、了解網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的復(fù)合型人才隊伍,保證社會保障審計工作的質(zhì)量,切實維護老百姓或弱勢群體的合法權(quán)益,為構(gòu)建和諧社會、發(fā)揮好國家治理功能服好務(wù)。(王兵 王彥清)
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