“十二五”時(shí)期，是我國全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)期和戰(zhàn)略機(jī)遇期。黨的十七屆五中全會(huì)提出，“十二五”時(shí)期必須以科學(xué)發(fā)展為主題、以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，努力開創(chuàng)科學(xué)發(fā)展新局面。堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀作為審計(jì)工作的靈魂和指南，牢固樹立科學(xué)的審計(jì)理念，是國家審計(jì)機(jī)關(guān)切實(shí)履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，促進(jìn)“十二五”規(guī)劃順利實(shí)施的根本保障。
劉家義審計(jì)長在中國審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事論壇上提出，審計(jì)實(shí)質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組織部分。那么，基于國家治理這一嶄新視角，國家審計(jì)應(yīng)該如何根據(jù)國家治理的目標(biāo)來調(diào)整審計(jì)工作的方向，以便在國家治理中發(fā)揮不可替代的作用呢？作者認(rèn)為，需要對國家治理的相關(guān)理念進(jìn)行充分認(rèn)識，并以之確定國家審計(jì)的工作目標(biāo)，即把維護(hù)人民群眾的根本利益作為審計(jì)監(jiān)督的根本目的，推進(jìn)依法行政，維護(hù)社會(huì)公平正義；在當(dāng)前或今后一段時(shí)期內(nèi)，把推進(jìn)法治、維護(hù)民生、推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展作為審計(jì)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，有效發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能，促進(jìn)善治。
一、國家治理的內(nèi)涵及其特征
國家機(jī)器治理社會(huì)的方式經(jīng)歷了由統(tǒng)治（Government）向治理（Governance）的一個(gè)過渡?！爸卫怼迸c“統(tǒng)治”是兩個(gè)既相聯(lián)系又有區(qū)別的概念。英語中的“治理”一詞原意是控制、引導(dǎo)和操縱，與“統(tǒng)治”有共同的詞根“Govern”，這兩個(gè)概念彼此曾長期交叉使用。但“統(tǒng)治”作為政治學(xué)中常用的政治術(shù)語，主要指依靠國家權(quán)力對公共事務(wù)的管理，是民主制度以前管理社會(huì)的主要方式。自從人類社會(huì)進(jìn)入民主時(shí)代以后，專制時(shí)代依賴權(quán)力來統(tǒng)治社會(huì)的辦法已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。20世紀(jì)90年代以來，西方政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家賦予“治理”新的含義，主要用于與國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中，并首先在發(fā)達(dá)國家推行。
目前，盡管“治理”一詞已經(jīng)被廣泛使用于社會(huì)公共管理領(lǐng)域，但隨著社會(huì)生活的多樣化及研究的深入和細(xì)化，其基本涵義至今仍是仁者見仁、智者見智。
世界銀行的定義：治理是在管理一國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源中行使權(quán)力的方式。治理的內(nèi)容主要有：構(gòu)建政治管理系統(tǒng)；為了推進(jìn)發(fā)展而在管理一國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源中運(yùn)用權(quán)威的過程；政府制定、執(zhí)行政策以及承擔(dān)相應(yīng)職能的能力。
聯(lián)合國開發(fā)署的定義：治理是行使經(jīng)濟(jì)、政治和行政的權(quán)威來管理一國所有層次上的事務(wù)。它包括機(jī)制、過程和制度。公民及其各類組織在這個(gè)過程中表達(dá)利益、行使合法權(quán)利、承擔(dān)其義務(wù)以及彌補(bǔ)他們之間的差異。
羅茨（R Rhodes)認(rèn)為：治理意味著“統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于以前?；蚴且孕碌姆椒▉斫y(tǒng)治社會(huì)”。他還列舉了行政學(xué)界關(guān)于治理的六種涵義：（1）作為最小國家的管理活動(dòng)的治理。它指的是國家削減公共開支以最小的成本取得最大的效益；（2）作為公司管理的治理，它指的是指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)行為的組織體制；（3）作為新公共管理的治理，它指的是將市場的激勵(lì)機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)；（4）作為善治的治理。它指的是強(qiáng)調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系；（5）作為社會(huì)——控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門的合作與互動(dòng)；（6）作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理．它指的是建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會(huì)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。
權(quán)威機(jī)構(gòu)“全球治理委員會(huì)”在1995年發(fā)表的題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中，把治理界定為：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。
從治理概念的基本含義和治理理論所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)來看，治理理論具有如下主要特征：
第一，治理主體的多元性。治理理論認(rèn)為政府并不是國家唯一的權(quán)力中心，各種機(jī)構(gòu)包括社會(huì)的、私人的只要得到公眾的認(rèn)可就可以成為社會(huì)權(quán)力的中心，“治理是政治國家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作”。因此治理意味著來自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。
第二，治理過程的互動(dòng)性。傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，它運(yùn)用政府的政治權(quán)威通過發(fā)號施令、制定政策和實(shí)施政策對社會(huì)實(shí)行單一向度的管理。與此不同，治理在強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)合作的過程中，是一個(gè)上下互動(dòng)的過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系以及確立共同的目標(biāo)等方式來實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的管理。
第三，治理范圍的廣泛性。治理模式不同于傳統(tǒng)的以領(lǐng)土為界的民族國家管理模式，它涉及的對象要寬泛得多，由于治理的權(quán)威主體既可以是政府，也可以是非政府的、跨國界的民間組織，所以治理的范圍既可以是特定領(lǐng)土界限內(nèi)的民族國家，也可以是超越國家領(lǐng)土界限的國際領(lǐng)域。
第四，治理的有效性。這主要是指治理把企業(yè)運(yùn)作模式引入政府機(jī)構(gòu)，按企業(yè)模式重塑政府。治理強(qiáng)調(diào)政府管理的成本，重視管理的績效，把效率的提升放在行政成本降低、效益增長的雙向思考之中。當(dāng)前，“善治”（Good Governance）已成為各國政府改革所追求的主要目標(biāo)。所謂“善治”，是指民間和政府組織、公共部門和私人部門之間的管理和伙伴關(guān)系，以促進(jìn)社會(huì)公共利益的最大化狀態(tài)。善治主要體現(xiàn)為合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、參與、有效性等六個(gè)方面。
在現(xiàn)代政治分析中，國家治理通常首先指國家的最高權(quán)威通過行政、立法和司法機(jī)關(guān)以及國家和地方之間的分權(quán)，從而對社會(huì)實(shí)施控制和管理的過程。劉家義審計(jì)長將國家治理定義為“通過配置和運(yùn)行國家權(quán)力，對國家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護(hù)人民權(quán)益，保持社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展”。
二、基于國家治理特征的國家審計(jì)目標(biāo)導(dǎo)向
（一）國家治理的首要目的催生“維護(hù)國家安全”的國家審計(jì)目標(biāo)。
國家治理首要的和最基本的目的是維護(hù)政治秩序（亨廷頓，2008），以及保障政府能夠持續(xù)地對社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性的分配（伊斯頓，1999）。伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡加劇以及受經(jīng)濟(jì)全球化影響，世界金融海嘯、地方政府債務(wù)危機(jī)、通貨膨脹率、社會(huì)就業(yè)情況以及由于城鎮(zhèn)化過快發(fā)展導(dǎo)致的城市流動(dòng)人口問題等來自經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等多重危機(jī)不斷沖擊著現(xiàn)有的政治秩序，威脅著國家安全。國家審計(jì)作為國家治理這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，有責(zé)任更早地感受風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)現(xiàn)問題，有責(zé)任提出調(diào)動(dòng)國家資源解決問題、抵御“病害”的建議。因此，國家治理最基本的目標(biāo)要求國家審計(jì)必須將維護(hù)國家安全作為審計(jì)工作的首要目標(biāo)。
（二）治理主體的多元性要求保持政治合法性，催生“推進(jìn)法治、維護(hù)民生”的國家審計(jì)目標(biāo)。
所謂政治合法性是指國家在社會(huì)中獲得政治統(tǒng)治和政治管理權(quán)威正當(dāng)性的資格和權(quán)力。簡而言之，就是政府實(shí)施統(tǒng)治在多大程度上被民眾視為合理的和符合道義的。西方執(zhí)政黨的合法性主要來自于選民選票，而馬克思主義學(xué)說通過揭示和批判資本主義制度的不合理性，受到下層民眾的廣泛認(rèn)同，從而為社會(huì)主義國家提供了強(qiáng)大的合法性基礎(chǔ)。然而，理論和現(xiàn)實(shí)存在著巨大的差距，由于社會(huì)主義制度的不完善和不合理，導(dǎo)致了政治斗爭和經(jīng)濟(jì)政策的災(zāi)難性后果，引發(fā)了民眾對共產(chǎn)主義的信仰危機(jī)。要繼續(xù)保持政治合法性，實(shí)現(xiàn)政治秩序的穩(wěn)定，必須大力發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善人民生活，為合法性基礎(chǔ)注入新的因素，即政策和政績因素。同時(shí)，要積極推進(jìn)法治建設(shè)，給予公民法律手段來監(jiān)督制衡國家權(quán)力，并逐漸賦予其更直接的政治參與渠道。因此，國家審計(jì)需要將“推進(jìn)法治、維護(hù)民生”作為審計(jì)工作目標(biāo)，圍繞建立健全基本公共服務(wù)體系，推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)，加強(qiáng)對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、就業(yè)、社會(huì)保障等重點(diǎn)民生項(xiàng)目和資金的審計(jì)監(jiān)督，揭示重大的違法違規(guī)和經(jīng)濟(jì)犯罪問題，促進(jìn)依法治國。
（三）治理的有效性要求實(shí)現(xiàn)政府治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，催生“推動(dòng)改革，促進(jìn)發(fā)展”國家審計(jì)目標(biāo)。
我國政治體制改革和市場經(jīng)濟(jì)體制的建立完善總體上是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。改革在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)層的主導(dǎo)下，通過中央與地方、政府與社會(huì)、政治與經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)，對中國的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行持續(xù)調(diào)整，使其不斷適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。這種漸進(jìn)的改革維持了中國政治的基本穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的快速增長。目前，改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，要求國家治理模式做出相應(yīng)調(diào)整。治理的有效性特征以及“善治”的預(yù)期都要求實(shí)行政府結(jié)構(gòu)的重塑，使政府組織和公營部門變得更富有生機(jī)和效率，對公眾更有責(zé)任和回應(yīng)性，更能適應(yīng)不確定的、快速發(fā)展的外部環(huán)境的沖擊與挑戰(zhàn)。為此，政府治理的優(yōu)化應(yīng)著眼于以下幾個(gè)方面：
首先，深化政府管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。政府管理體制改革涉及政府權(quán)責(zé)配置——政府權(quán)力與責(zé)任的劃分與配置、政府組織機(jī)構(gòu)——政府機(jī)關(guān)縱向和橫向的組織機(jī)構(gòu)構(gòu)架、政府運(yùn)行機(jī)制——政府運(yùn)行所遵循的原則和方法等方面的改革。具體而言，包括轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)政府管理經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)的社會(huì)職能；政府內(nèi)部的組織設(shè)計(jì)要更具有彈性和適應(yīng)性，重視決策的參與和組織參與；強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略管理和宏觀調(diào)控；政府組織結(jié)構(gòu)扁平化，減少管理層次和環(huán)節(jié)；改變政府組織的內(nèi)部集權(quán)結(jié)構(gòu)，向下級授予權(quán)能；內(nèi)部建立跨部門和多功能的組織，通過網(wǎng)狀組織的溝通與聯(lián)系達(dá)到信息、資源的共享，降低成本，提高效率。為此，各級審計(jì)機(jī)關(guān)要切實(shí)增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的深度和分析研究的力度，著力反映體制障礙、制度缺陷、機(jī)制扭曲和管理漏洞，促進(jìn)深化重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革。當(dāng)前首要任務(wù)是要關(guān)注財(cái)稅體制和轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行情況，促進(jìn)健全財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的公共財(cái)政體系，推動(dòng)建立統(tǒng)一和完整的政府預(yù)算。
其次，改革政府公務(wù)員隊(duì)伍，同時(shí)加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。建立中國特色的公務(wù)員制度是我國行政體制改革的重要組成部分，但目前階段我國的公務(wù)員制度還不完善。從公共選擇理論來看，政府官員的行為過程中客觀地包含了一些經(jīng)濟(jì)和利益因素，要承認(rèn)官員的合法牟利性，并通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等制度設(shè)計(jì)來遏制其膨脹。當(dāng)前，首先要深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，加強(qiáng)對重點(diǎn)部門、重點(diǎn)單位和關(guān)鍵崗位主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，逐步建立和推行領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)輪審制度。積極推進(jìn)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部同步審計(jì)，把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與預(yù)算執(zhí)行、專項(xiàng)資金等審計(jì)相結(jié)合，把任中與離任審計(jì)相結(jié)合，不斷提高審計(jì)效力。積極促進(jìn)審計(jì)結(jié)果有效運(yùn)用，并依法逐步向社會(huì)公開，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部守法守紀(jì)守規(guī)盡責(zé)，推動(dòng)健全責(zé)任追究和問責(zé)機(jī)制。
再次，實(shí)行對話式民主管理，擴(kuò)大公民的參與權(quán)。治理精神把公民看成是消費(fèi)者或納稅人，他們是公共服務(wù)的參與者和監(jiān)督者，在很大程度上影響著政策的制定和對公共服務(wù)項(xiàng)目的選擇，是提高公共行政質(zhì)量和效率的保障。所以在管理過程中要實(shí)行對話式管理，尤其在制定重要政策時(shí)擴(kuò)大公民的參與權(quán)，以減少專家因不能更全面掌握全部信息而導(dǎo)致的決策失誤。這就需要大力推行和完善審計(jì)公告等政府信息公開制度，給予公民參與國家治理的信息和途徑，通過運(yùn)用輿論監(jiān)督、聽證決策、社團(tuán)活動(dòng)等方式實(shí)現(xiàn)公民的參與權(quán)。
（四）國家結(jié)構(gòu)制度特性要求國家審計(jì)將深化對宏觀經(jīng)濟(jì)政策貫徹落實(shí)情況的審計(jì)監(jiān)督作為工作重點(diǎn)。
國家結(jié)構(gòu)形式是國家的中央權(quán)力機(jī)關(guān)和地方權(quán)力機(jī)關(guān)、整體與局部之間關(guān)系的構(gòu)成方式，它是中央權(quán)力與地方權(quán)力的關(guān)系在國家組織結(jié)構(gòu)形式和原則上的體現(xiàn)。長期以來，我國實(shí)行單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，即由若干行政區(qū)域組成的統(tǒng)一主權(quán)國家。從政府的結(jié)構(gòu)來看，我國中央政府缺少自己的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，中央政策的執(zhí)行依賴于地方政府；中央對地方政府采取人事和財(cái)政上的控制手段，立法和司法在調(diào)節(jié)中央與地方關(guān)系上作用甚少。國務(wù)院的部、委、局、署是依法分別履行國務(wù)院基本職能的機(jī)關(guān)，其職責(zé)主要是政策的制定以及宏觀規(guī)劃與指導(dǎo)，幾乎都沒涉及到政策的執(zhí)行，較少在全國各地設(shè)立其直屬的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。國務(wù)院主要起一個(gè)政策的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)以及總的監(jiān)督職能，中央的政策是通過中央——省——市——縣——鄉(xiāng)鎮(zhèn)這種金字塔式的層級逐級向下執(zhí)行的。但是，地方政府到底不同于執(zhí)行部門，它代表地方的利益并更容易產(chǎn)生自己獨(dú)立的利益（分稅制后更是如此）。這正是中央政令不暢的制度原因。加強(qiáng)國家治理，審計(jì)工作必須要圍繞加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，深化對宏觀經(jīng)濟(jì)政策貫徹落實(shí)情況的審計(jì)監(jiān)督。（楊躍東）
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