如何有效發(fā)揮國家審計(jì)的國家治理功能，成為當(dāng)前審計(jì)工作理論研討和實(shí)踐探索的一大主題。筆者認(rèn)為，準(zhǔn)確把握我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期國家治理的特征與目標(biāo)，是厘清國家審計(jì)參與國家治理目標(biāo)、重點(diǎn)與方式的基本前提。筆者結(jié)合審計(jì)實(shí)踐中的思考，對這一問題進(jìn)行一些粗淺的探討。
一、我國國家治理正處在向目標(biāo)模式轉(zhuǎn)型的重要?dú)v史階段
自上個(gè)世紀(jì)70年代改革開放以來，我國就已經(jīng)進(jìn)入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，到現(xiàn)在依然在繼續(xù)。從國家治理的運(yùn)行看，國家治理基本框架可以分為國家制度層（國體與政體）、基礎(chǔ)體制層（經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、社會(huì)管理體制等）、公共政策層和實(shí)際運(yùn)行層四個(gè)層次。筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)就是國家治理的轉(zhuǎn)型，也就是國家治理框架由傳統(tǒng)全能政府型架構(gòu)向中國特色國家制度與政治制度條件下政府、市場、社會(huì)各司其職、相互協(xié)調(diào)的現(xiàn)代國家治理模式變革。因此，我國國家治理處在轉(zhuǎn)型期，這就是我國國家治理的顯著特征。國家治理變革是在國家制度和政治結(jié)構(gòu)保持穩(wěn)定、連續(xù)的條件下，由中央政府主導(dǎo)推動(dòng)的。經(jīng)過30多年的改革試驗(yàn)和探索，我國已經(jīng)基本確立了國家治理變革的目標(biāo)模式。基于國家審計(jì)的視角，我們可以對國家治理變革的目標(biāo)模式進(jìn)行如下分析。
1．國家制度層面。在堅(jiān)持以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心的基本政治制度、以社會(huì)主義道路為核心的基本社會(huì)制度和以公有制為主體的基本經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)和提出民主法治、以人為本、科學(xué)發(fā)展、公平正義、和諧社會(huì)等價(jià)值主張，并將這些價(jià)值主張逐步制度化，促進(jìn)中國特色社會(huì)主義國家制度和政治制度的自我完善，明確和完善國家治理的總體目標(biāo)和根本原則。
2．基礎(chǔ)體制層面。我國的體制改革自經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開始，隨著此項(xiàng)改革深入，行政管理體制和社會(huì)管理體制改革也相繼啟動(dòng)。
首先，經(jīng)濟(jì)管理體制方面，由完全計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，同時(shí)加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控以彌補(bǔ)市場失靈。標(biāo)志性措施為1992年黨的十四大提出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。近年來，國家又提出要圍繞轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這條主線，構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制。
其次，行政管理體制層面。國家也采取了多項(xiàng)改革措施，核心是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，政府主要負(fù)責(zé)調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、提供法律環(huán)境和提供公共產(chǎn)品。與此同時(shí)，建立健全責(zé)任、效能、透明和廉潔政府，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變。行政管理體制改革的標(biāo)志性舉措是2008年黨的十七屆二中全會(huì)提出《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》。
第三，社會(huì)管理體制方面。近年來，國家根據(jù)對我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處于社會(huì)矛盾凸顯期的形勢判斷，提出要構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理體制。改革的標(biāo)志性舉措是2011年2月中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》。
上述國家制度層完善和基礎(chǔ)體制層改革的舉措，基本確立了我國國家治理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)模式。這一目標(biāo)模式立足我國國情，充分吸收了現(xiàn)代國家治理的先進(jìn)理念，也借鑒了一些國家治理失敗的教訓(xùn)，符合國家良治的一般特征。在這一目標(biāo)模式導(dǎo)向下，國家在公共政策層進(jìn)行了全方位的調(diào)整，帶來了實(shí)際運(yùn)行層效率和效果的顯著提升，推動(dòng)了國家良治。目前，國家治理轉(zhuǎn)型依然在進(jìn)行當(dāng)中，目標(biāo)模式也需要在實(shí)踐探索中完善。
二、轉(zhuǎn)型期國家審計(jì)參與國家治理的目標(biāo)和重點(diǎn)
1．國家審計(jì)參與國家治理的總體目標(biāo)。
基于我國國家治理的特征和目標(biāo)模式，當(dāng)前階段國家審計(jì)參與國家治理的總體目標(biāo)可以歸結(jié)為兩個(gè)方面：一是鞏固國家治理調(diào)整的既有成果，促進(jìn)現(xiàn)行國家治理體系的規(guī)范、有序和高效運(yùn)行；二是通過對國家治理實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)的問題和隱患的審查、分析，評估公共政策的科學(xué)性和有效性，促進(jìn)公共政策的調(diào)整和完善，推動(dòng)理順基礎(chǔ)體制，從而促使國家治理基本框架向目標(biāo)模式轉(zhuǎn)型，從根本上推進(jìn)國家良治。
2．國家審計(jì)參與國家治理的重點(diǎn)方向。
國家審計(jì)參與國家治理的重點(diǎn)方向，就是與我國國家治理目標(biāo)模式以及國家良治的一般特征相比較，當(dāng)前國家治理基本框架及其實(shí)際運(yùn)行狀況存在的主要差距、問題和隱患。具體分析如下：
首先，經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域。從實(shí)際運(yùn)行狀況看，存在的主要問題有：經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距過大；經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量不高，資源環(huán)境瓶頸問題突出，自主創(chuàng)新不足，不可持續(xù)的壓力較大；經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)不合理，內(nèi)需不足，主要依靠投資拉動(dòng)，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下對外依存度過大，威脅國家經(jīng)濟(jì)安全；一些領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率不高，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行失范和腐敗問題突出。從國家治理基本框架看，主要問題有：支持科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制沒有形成；市場化改革不夠徹底，一些行業(yè)的壟斷格局依然沒有打破；政府職能轉(zhuǎn)變依然不到位，行政干預(yù)過多，影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，也容易發(fā)生權(quán)力尋租行為；宏觀調(diào)控政策措施的科學(xué)性、有效性有待增強(qiáng)。
其次，行政管理領(lǐng)域。從實(shí)際運(yùn)行狀況看，存在的主要問題有：由于政府職責(zé)履行不到位導(dǎo)致的問題和事件多發(fā)；一些領(lǐng)域政府行政效率不高；腐敗問題依然處于高發(fā)態(tài)勢；一些領(lǐng)域政府職能越位和缺位的問題同時(shí)存在。從國家治理基本框架看，存在的主要問題有：政府的職能轉(zhuǎn)變還不到位；公共權(quán)力配置還不夠科學(xué)；權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督體系不夠健全；全面、規(guī)范的問責(zé)機(jī)制還沒有完全建立。
第三，社會(huì)管理領(lǐng)域。從實(shí)際運(yùn)行狀況看，存在的主要問題有：國民收入分配差距過大，社會(huì)結(jié)構(gòu)還不夠合理，沒有形成穩(wěn)定的中產(chǎn)階層，各種社會(huì)矛盾凸顯。從國家治理基本框架看，存在的主要問題有：社會(huì)保障體系不健全，有利于社會(huì)公平國民收入分配機(jī)制還沒有形成，政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的社會(huì)管理體制還沒有完全建立。
以上分析內(nèi)容中，實(shí)際運(yùn)行狀況存在的主要問題是國家審計(jì)的直接切入點(diǎn)，國家治理基本框架存在的問題則是國家審計(jì)促進(jìn)國家治理模式轉(zhuǎn)型的主要著力方向。
三、改進(jìn)國家審計(jì)方式，有效發(fā)揮國家治理功能的對策建議
根據(jù)上述提出的我國現(xiàn)階段國家審計(jì)參與國家治理的總體目標(biāo)和重點(diǎn)方向，并結(jié)合國家審計(jì)參與國家治理的作用機(jī)理，從我國國家審計(jì)的基本職能和當(dāng)前審計(jì)工作的實(shí)際出發(fā)，現(xiàn)提出改進(jìn)國家審計(jì)方式，促進(jìn)國家良治的對策建議如下。
（一）圍繞國家審計(jì)參與國家治理的總體目標(biāo)和重點(diǎn)方向，改進(jìn)審計(jì)工作計(jì)劃管理。
審計(jì)工作計(jì)劃是國家審計(jì)發(fā)揮國家治理功能的起點(diǎn)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)圍繞國家審計(jì)參與國家治理的目標(biāo)和重點(diǎn)方向，統(tǒng)籌安排審計(jì)工作計(jì)劃：一是要改進(jìn)審計(jì)工作計(jì)劃安排的程序和著眼點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)緊扣我國轉(zhuǎn)型期國家治理特征，在深入分析國家治理轉(zhuǎn)型和實(shí)際運(yùn)行面臨的突出問題的基礎(chǔ)上，安排審計(jì)工作年度計(jì)劃，突出審計(jì)重點(diǎn)，提高國家審計(jì)參與國家治理的針對性。二是在審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)形式上，適當(dāng)改變以往以資金為主線的立項(xiàng)形式，圍繞國家治理基礎(chǔ)體制層和公共政策層存在的突出問題，組織經(jīng)濟(jì)、行政、社會(huì)管理體制改革目標(biāo)導(dǎo)向下某項(xiàng)或者某幾項(xiàng)關(guān)聯(lián)公共政策評估型的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目，有針對性地促進(jìn)優(yōu)化公共政策，從而推進(jìn)國家治理框架朝著目標(biāo)模式轉(zhuǎn)變；三是在制定審計(jì)工作計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)加大審計(jì)資源整合力度，例如將特派辦、派出審計(jì)局和地方審計(jì)機(jī)關(guān)的力量進(jìn)行整合，形成合力，有重點(diǎn)地促進(jìn)國家治理的改善。
（二）深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，促進(jìn)問責(zé)機(jī)制全面、規(guī)范地嵌入國家治理基本框架。
從前面構(gòu)建的國家治理基本框架，可以看出國家治理體系運(yùn)行的主線就是公共責(zé)任、公共權(quán)力的配置與運(yùn)行。因此，開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是推動(dòng)國家良治的重要抓手。深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)以建立政府問責(zé)機(jī)制為導(dǎo)向，將問責(zé)的全面化、制度化、法律化嵌入到國家治理基本框架。一是通過全面開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，促進(jìn)將問責(zé)拓展到經(jīng)濟(jì)、行政、社會(huì)管理存在突出問題的各個(gè)領(lǐng)域，進(jìn)而將問責(zé)機(jī)制全面地嵌入國家治理框架；二是通過對問責(zé)方式的審查和分析，促進(jìn)問責(zé)從無序向規(guī)范化、制度化轉(zhuǎn)變；三是通過對問責(zé)結(jié)果的審查和分析，促使問責(zé)從政治責(zé)任到法律責(zé)任轉(zhuǎn)變，提高國家治理體系運(yùn)行的約束力和嚴(yán)肅性。
（三）加強(qiáng)審計(jì)成果的整合和利用，促進(jìn)其融入國家治理框架，發(fā)揮建設(shè)性作用。
加強(qiáng)審計(jì)成果的整合和利用，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)抓好兩個(gè)方面：一是加強(qiáng)成果的整合力度，應(yīng)當(dāng)站在國家治理基本框架的角度，對一定時(shí)期內(nèi)同類審計(jì)項(xiàng)目的成果進(jìn)行綜合分析，發(fā)掘在其實(shí)際運(yùn)行層、公共政策層乃至基礎(chǔ)體制層具有典型性、傾向性、普遍性的問題或者隱患，提出優(yōu)化國家治理框架、促進(jìn)國家治理體系有效運(yùn)行的對策建議；二是要完善成果利用機(jī)制，通過健全審計(jì)結(jié)果公告制度、完善向各級政府的報(bào)告與反饋機(jī)制，建立健全與有權(quán)部門的聯(lián)系機(jī)制等措施，改進(jìn)審計(jì)成果的利用渠道，促使審計(jì)成果能切實(shí)轉(zhuǎn)化為優(yōu)化國家治理框架、規(guī)范治理體系運(yùn)行的成果。
（四）提高審計(jì)工作專業(yè)化水平，增強(qiáng)審計(jì)發(fā)揮國家治理功能的公信力和權(quán)威性。
國家治理綜合了經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)等多門學(xué)科的知識，迫切要求審計(jì)工作提高基于多學(xué)科的專業(yè)化水平。近年來，審計(jì)署將提高審計(jì)隊(duì)伍專業(yè)化水平擺在了突出位置。筆者認(rèn)為，國家審計(jì)專業(yè)化應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面：一是審計(jì)人員的專業(yè)化；二是審計(jì)工作程序與方法的專業(yè)化。從后者看，我國剛剛修訂了國家審計(jì)準(zhǔn)則，這是審計(jì)工作程序和方法在宏觀層面專業(yè)化的范疇。另外，近年來通過AO實(shí)例、專家經(jīng)驗(yàn)征集與評選等方式，在具體問題審查方法的創(chuàng)新與積累上也作了大量工作。當(dāng)前，審計(jì)工作程序和方法專業(yè)化亟待加強(qiáng)的中觀層面的創(chuàng)新。例如從國家治理基本框架看，公共政策層處于連接基礎(chǔ)體制層和實(shí)際運(yùn)行層的樞紐位置，如何科學(xué)地實(shí)施公共政策評估，是國家審計(jì)分析發(fā)現(xiàn)的具體問題，進(jìn)而促進(jìn)公共政策優(yōu)化、推動(dòng)基礎(chǔ)體制轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。但是截至目前，國家審計(jì)依然沒有就公共政策評估的內(nèi)容、程序、方法等形成成熟的模式，影響了評估過程的科學(xué)性和評估結(jié)果的公信力，不利于發(fā)揮對國家治理的建設(shè)性作用。（曾穩(wěn)祥）
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