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應(yīng)從國(guó)家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況
蔡根(江蘇省南通市審計(jì)局 )
 
【時(shí)間:2011年11月23日】 字號(hào): 【大】 【中】 【小】
【摘  要】從國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分出發(fā),針對(duì)部門預(yù)算的國(guó)家治理本質(zhì)特點(diǎn),提出應(yīng)從國(guó)家治理角度開展部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作,并就必要性和如何操作展開論述。
【關(guān)鍵詞】國(guó)家治理  部門預(yù)算  審計(jì)

劉家義審計(jì)長(zhǎng)最近提出:國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分和重要環(huán)節(jié)。國(guó)家維持內(nèi)部秩序和實(shí)現(xiàn)依法治理的需要,要求國(guó)家審計(jì)履行用權(quán)力制約權(quán)力、維護(hù)法律秩序尊嚴(yán)的職責(zé)?!坝脵?quán)力制約權(quán)力”也就是審計(jì)部門需要用法律賦予的“國(guó)家治理權(quán)”去監(jiān)督制約被審計(jì)部門所具有的“國(guó)家治理權(quán)”的實(shí)施和運(yùn)行。具體到部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作,就需要審計(jì)人員樹立這樣的觀念:要從國(guó)家治理的角度審視被審計(jì)單位預(yù)算執(zhí)行情況。
一、基本理論
1.國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理。從馬克思政治學(xué)角度講,國(guó)家審計(jì)是屬于國(guó)家治理中“由各種特殊的因政府與人民大眾互相對(duì)立而起的職能”。當(dāng)然,這里的對(duì)立是哲學(xué)上的概念。當(dāng)人民將公共資源、公共財(cái)政、公共權(quán)力委托和賦予某些國(guó)家機(jī)關(guān)時(shí),就形成了人民與某些國(guó)家機(jī)關(guān)的矛盾體。從馬克思哲學(xué)講,矛盾既存在統(tǒng)一的一面,也存在相分離、相違背的對(duì)立的一面。正是這種存在分離、違背的可能,人民又需要將制約監(jiān)督上述權(quán)力的職能委托賦予了國(guó)家審計(jì)。在國(guó)家治理系統(tǒng)中,國(guó)家審計(jì)是屬于其中的監(jiān)督控制系統(tǒng)。她將利用自身“免疫系統(tǒng)”功能,積極有效地發(fā)揮保障完善國(guó)家治理的作用。
2.部門預(yù)算與國(guó)家治理。當(dāng)人民將公共資源、公共財(cái)政、公共權(quán)力委托和賦予某些國(guó)家機(jī)關(guān)時(shí),這些行政事業(yè)單位職能也成了國(guó)家治理的組成部分。而部門預(yù)算就是為了給這些行政事業(yè)單位國(guó)家治理行為提供物質(zhì)保障。從另一個(gè)角度講,部門預(yù)算也正是這些部門國(guó)家治理行為在資金上的表述。
3.部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與國(guó)家治理。部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)在國(guó)家審計(jì)的國(guó)家治理中發(fā)揮著怎樣的作用呢?談到國(guó)家審計(jì)的國(guó)家治理行為,首先想到的是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用和關(guān)鍵位置的確是毋庸置疑的。但從另一個(gè)角度講,真正能“潤(rùn)物細(xì)無聲”、積極有效增強(qiáng)國(guó)家治理體系免疫功能的,還要數(shù)部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。正是這項(xiàng)日常性、基礎(chǔ)性的工作,努力監(jiān)督制約著其他國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行、有力確保政府部門有效履行公共受托責(zé)任、有效防范政府部門腐敗貪污行為。
二、從國(guó)家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況的現(xiàn)實(shí)意義
1.貫徹科學(xué)發(fā)展觀的需要。 實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展,制定、落實(shí)一系列關(guān)注民生和資源環(huán)境保護(hù),維護(hù)民眾利益的政策是關(guān)鍵。設(shè)計(jì)實(shí)施這些政策措施的主體是各級(jí)行政部門,提供有力物質(zhì)支持的是部門預(yù)算。為了推動(dòng)科學(xué)發(fā)展,部門預(yù)算審計(jì)不能只看是否按預(yù)算實(shí)施經(jīng)濟(jì)活動(dòng),關(guān)鍵要看預(yù)算的根本目的—民生、三農(nóng)、環(huán)保等政策目標(biāo)是否達(dá)到,也就是看國(guó)家治理的重要內(nèi)容之一—協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展是否實(shí)現(xiàn)。
2.免疫系統(tǒng)功能的需要。國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)是保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”。部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)如果只是對(duì)照預(yù)算書上數(shù)字進(jìn)行審查,是無法實(shí)現(xiàn)免疫功能的。只有深入到部門預(yù)算的本質(zhì)—國(guó)家治理權(quán)力的運(yùn)行,審查預(yù)算資金支撐的治理行為是否有利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康運(yùn)行,才能真正發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能。如國(guó)土部門的土地復(fù)墾資金審查,不能只是看是否按要求撥付資金,而要上升到是否實(shí)現(xiàn)“占補(bǔ)平衡”,保護(hù)耕地資源的角度來審查,這樣才能防范耕地減少風(fēng)險(xiǎn)。
3.審計(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要。江蘇省審計(jì)工作“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要明確提出,實(shí)施“轉(zhuǎn)型升級(jí)”戰(zhàn)略,努力構(gòu)建現(xiàn)代審計(jì)體系。審計(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)目標(biāo)之一,是由傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)模式向現(xiàn)代績(jī)效審計(jì)模式轉(zhuǎn)變。部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)模式轉(zhuǎn)變,就必然需要深入到國(guó)家治理層面來審視,才能真正厘清部門預(yù)算資金的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。
三、從國(guó)家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況的具體做法
1.拋開預(yù)算書看部門預(yù)算。
所謂拋開預(yù)算書看預(yù)算,不是指不需要看預(yù)算書,而是“功夫須在預(yù)算書外”。需要做到:未有預(yù)算書,先有行政職能職責(zé)概念;有了預(yù)算書,還須知實(shí)施了那些政策措施;形成了決算草案,就得審查形成了什么效益和效果。要從國(guó)家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況,就需要抓住“部門”職能和“執(zhí)行”行為的特點(diǎn),避免就事論事、簡(jiǎn)單機(jī)械地作出定性和評(píng)價(jià);就需要以宏觀思維、辯證思維和創(chuàng)新思維來解剖“麻雀”,透過數(shù)據(jù)看財(cái)務(wù),透過財(cái)務(wù)看經(jīng)濟(jì)決策和行政行為;還需要通過歸納和分析帶有普遍性、規(guī)律性和傾向性的現(xiàn)象,提出完善國(guó)家治理的標(biāo)本兼治的審計(jì)建議,力求在更高層次、更寬領(lǐng)域發(fā)揮部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的作用。拋開預(yù)算書看預(yù)算,也就是要達(dá)到江蘇省審計(jì)廳副廳長(zhǎng)金海江提出的部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的最高境界—“見所未見,思其未思” 。
拋開預(yù)算書看預(yù)算的第一步就是我們必須對(duì)各政府部門有一個(gè)全新的認(rèn)識(shí),將其放置國(guó)家治理體系中加以認(rèn)識(shí)、判斷。筆者從國(guó)家治理層面從審計(jì)角度將預(yù)算部門進(jìn)行了粗略的分類。

類 別

 

主要治理內(nèi)容

綜 合

發(fā)改委

國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、基本建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃和分配、項(xiàng)目審批等

經(jīng) 濟(jì)

財(cái)政、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)委

政府預(yù)算、計(jì)劃,資金撥付,工業(yè)行業(yè)管理,外向型經(jīng)濟(jì)(開發(fā)區(qū))管理

建 設(shè)

交通、建設(shè)、國(guó)土、房管

公路、市政、拆遷等建設(shè),耕地保護(hù),建設(shè)用地儲(chǔ)備、出讓管理,保障房、廉租房建設(shè)管理

民 生

教育、科技、保障、衛(wèi)生、計(jì)生

教育投入,科技進(jìn)步,醫(yī)院、藥品管理,社會(huì)保險(xiǎn)管理與運(yùn)作

政 法

公安、法院、檢察院、司法

治安管理、案件偵破,審判,起訴、反貪等


以上只是簡(jiǎn)單的分類,只是提供一個(gè)思路和方法。從國(guó)家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況,就需要透過部門預(yù)算看到上述治理內(nèi)容層面的情況,并據(jù)以分析,作出評(píng)價(jià)。其實(shí),以上內(nèi)容在有些地方的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已經(jīng)有所涉及,但這不是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的特有要求,在新的視角下,部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)也應(yīng)按照這樣的思路和方法來做。
2.從績(jī)效的角度看部門預(yù)算。
從國(guó)家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況,就不能只是看有沒有按預(yù)算撥付資金,更要看資金使用的國(guó)家治理目標(biāo)是否達(dá)到,達(dá)到的質(zhì)量如何,這就需要從績(jī)效的角度看預(yù)算。從績(jī)效的角度看預(yù)算也意味著要將部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)由單純的財(cái)政收支審計(jì)向財(cái)政收支與社會(huì)事業(yè)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、行政性管理等審計(jì)相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。
績(jī)效審計(jì)需要評(píng)價(jià)指標(biāo),國(guó)家治理視角下的績(jī)效審計(jì)需要特定評(píng)價(jià)指標(biāo),并可以形成相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,以下作一簡(jiǎn)單的介紹。
(1) 指標(biāo)體系框架
(2) 專用指標(biāo)—以教育部門為例

部門

一級(jí)指標(biāo)

二級(jí)指標(biāo)

具體指標(biāo)

教育

教育經(jīng)費(fèi)投入

教育經(jīng)費(fèi)投入

生均基本成本/人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值  義務(wù)教育撥款/公共教育撥款總額 義務(wù)教育財(cái)政撥款/當(dāng)年財(cái)政一般預(yù)算支出  生均基本成本  生均公用經(jīng)費(fèi) 教育借款年末余額 生均建設(shè)性支出

教育產(chǎn)出與效果

數(shù)量結(jié)果

毛入學(xué)率 完成率 學(xué)生凈流失率 升學(xué)率

質(zhì)量結(jié)果

學(xué)業(yè)測(cè)試成績(jī)合格率 在校生獲獎(jiǎng)人次  體育測(cè)試合格率 視力不良率 教育事故發(fā)生情況 家長(zhǎng)滿意率 教師滿意率

教育發(fā)展能力

教育規(guī)模

每千人口學(xué)校數(shù)  每平方公里學(xué)校數(shù) 學(xué)校平均在校生數(shù)

硬件資源

生均教育占地面積 生均教育校舍建筑面積 教育技術(shù)裝備達(dá)標(biāo)情況 設(shè)備設(shè)施利用率

軟件資源

班級(jí)平均學(xué)生數(shù) 教師周課時(shí)數(shù) 生師比 教師結(jié)構(gòu)(職稱、學(xué)歷、年齡) 教師人均培訓(xùn)時(shí)數(shù)


以上只是簡(jiǎn)單的表述,要完善整個(gè)指標(biāo)體系是一個(gè)較大的工程。最近,江蘇省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要明確提出要完善預(yù)算編制、執(zhí)行、績(jī)效管理制度,推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理,探索建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開機(jī)制和有效的問責(zé)機(jī)制。我們應(yīng)緊緊抓住財(cái)政推進(jìn)專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的契機(jī),主動(dòng)融入到政府推進(jìn)績(jī)效管理的大環(huán)境中,積極推動(dòng)政府部門加快績(jī)效預(yù)算編制,實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。這樣做的好處是:為部門預(yù)算績(jī)效審計(jì)提供良好環(huán)境,為部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)提供借鑒指標(biāo),為績(jī)效審計(jì)結(jié)果提供使用平臺(tái)。
3.從大財(cái)政格局角度看部門預(yù)算。
從國(guó)家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況,就需要將部門預(yù)算放在國(guó)家治理全局的大背景下。從資金角度講,就是需要從大財(cái)政格局的角度看部門預(yù)算。既要看到部門預(yù)算是大財(cái)政的重要組成,又要將部門預(yù)算有效整合上升到大財(cái)政概念。只有將部門預(yù)算上升到大財(cái)政概念,才能從宏觀上,整體上,把握國(guó)家治理情況。如我省本級(jí)去年選擇科技創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化專項(xiàng)引導(dǎo)資金作為項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理試點(diǎn)項(xiàng)目,今年新增5部門作為試點(diǎn),逐步推進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理。這就是利用專項(xiàng)資金將各部門的預(yù)算串聯(lián)起來,從宏觀層面分析評(píng)價(jià)部門預(yù)算執(zhí)行情況。
4.推進(jìn)部門預(yù)算審計(jì)結(jié)果公開。
國(guó)家治理情況如何,應(yīng)通過部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果向公眾發(fā)布。從國(guó)家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況,實(shí)質(zhì)上是由國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)特性—民主法治的工具所決定的。實(shí)行審計(jì)結(jié)果公告制度,推動(dòng)落實(shí)民眾在國(guó)家治理中的知情權(quán)和參與權(quán),才能使從國(guó)家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況這個(gè)舉措最終得到實(shí)效。伴隨著民主法治建設(shè)的推進(jìn),中國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)逐步完善了審計(jì)結(jié)果公告和審計(jì)信息發(fā)布制度。近三年,中國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共向社會(huì)發(fā)布審計(jì)結(jié)果公告1.4萬篇。在依法公開審計(jì)結(jié)果的同時(shí),審計(jì)機(jī)關(guān)還邀請(qǐng)新聞媒體對(duì)重大審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤報(bào)道,及時(shí)公開審計(jì)過程和進(jìn)展情況。通過審計(jì)結(jié)果公告和審計(jì)機(jī)關(guān)與媒體的合作,不僅促進(jìn)了審計(jì)整改和落實(shí)責(zé)任,增強(qiáng)被審計(jì)單位的責(zé)任和績(jī)效意識(shí),更重要的是,還推動(dòng)了中國(guó)政府的行政公開和透明,為民眾了解政府職責(zé)履行情況、參與國(guó)家治理提供了重要條件。
四、若干建議
從治理角度審視部門預(yù)算審計(jì),給審計(jì)人員提出了更高的要求,需要在以下幾個(gè)方面作出進(jìn)一步的努力:
1.進(jìn)一步改進(jìn)思維方式。
新角度需要新思維。從國(guó)家治理角度審視部門預(yù)算審計(jì),就是要從國(guó)家審計(jì)是保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”,是國(guó)家治理的重要組成部分的高度,充分認(rèn)識(shí)和理解發(fā)揮部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)建設(shè)性作用的意義。從國(guó)家治理角度審視部門預(yù)算審計(jì),也是要將各政府部門放置國(guó)家治理體系中認(rèn)識(shí)、評(píng)判,只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)維護(hù)國(guó)家安全、保障國(guó)家利益,推進(jìn)民主法治建設(shè)和依法治國(guó)的建設(shè)性作用。
在具體思維方式上,我們應(yīng)該做到:一要堅(jiān)持實(shí)事求是思想。從解決現(xiàn)實(shí)問題出發(fā),而不能從形式出發(fā),坐在家里不顧實(shí)際情況作評(píng)判。二要堅(jiān)持全局觀點(diǎn)。一方面要立足全局,把握好局部部門工作完成情況。如某部門經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)完成得很好,但沒有注意到對(duì)環(huán)保的影響。這就需要我們從全局來把握該部門的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。另一方面要善于從多個(gè)部門工作上升到全局層面來剖析。如全方位研究分析財(cái)政、金融、社會(huì)保障、資源、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域中存在的問題及潛在的風(fēng)險(xiǎn),從而評(píng)判國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全運(yùn)行情況。三要堅(jiān)持原則性,又要處理好原則性與靈活性的關(guān)系。沒有規(guī)矩不成方圓,依法辦事,按規(guī)矩辦事,是我們必須遵循的原則。但現(xiàn)實(shí)情況又是復(fù)雜的,不能簡(jiǎn)單粗暴地按原則辦事。需要從實(shí)際出發(fā),發(fā)揮審計(jì)人員的聰明才智,靈活處置各類矛盾,藝術(shù)實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)。
2.進(jìn)一步提升業(yè)務(wù)知識(shí)。
深入國(guó)家治理層面審查部門預(yù)算執(zhí)行情況,單單有財(cái)務(wù)知識(shí)是不夠的。首先我們需要了解熟悉財(cái)政、金融、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、社保等各部門的業(yè)務(wù)知識(shí)和相關(guān)政策。只有具有這些知識(shí)和政策,我們才能讀懂財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)背后的故事,才能告別“別人做呆賬,我們呆看賬”的尷尬局面。其次需要我們加強(qiáng)政治、經(jīng)濟(jì)、管理等綜合知識(shí)。國(guó)家治理是一門科學(xué)、一門學(xué)問。審計(jì)人員不能自以為是、隨意指手畫腳。只有具備了相關(guān)知識(shí),才能做出切合實(shí)際的評(píng)價(jià),提出科學(xué)可行的建議。最后需要我們提升從宏觀到微觀,再?gòu)奈⒂^到宏觀的能力。審計(jì)人員應(yīng)在掌握國(guó)家的法律法規(guī)、宏觀經(jīng)濟(jì)政策措施等宏觀信息的基礎(chǔ)上,對(duì)各部門的預(yù)算進(jìn)行微觀審計(jì),再?gòu)奈⒂^上升到宏觀層面進(jìn)行分析,才能有針對(duì)性地提出完善國(guó)家治理的審計(jì)建議,進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)良好運(yùn)行。
3.進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)理論研究。
從國(guó)家治理層面審查部門預(yù)算執(zhí)行情況,實(shí)質(zhì)上是審計(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要。轉(zhuǎn)型升級(jí),理論先行。深入國(guó)家治理層面審查部門預(yù)算執(zhí)行情況,首先涉及審計(jì)基本理論—審計(jì)是什么、審計(jì)發(fā)展的方向等問題的探討。其次要圍繞部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作中心和審計(jì)實(shí)踐,突出應(yīng)用審計(jì)理論研究,努力為深化部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)提供智力支持。如國(guó)家治理層面部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)如何做到“常審常新”,充分利用國(guó)家治理內(nèi)容豐富、影響深遠(yuǎn)的特點(diǎn)展開審計(jì)?如何從體制和機(jī)制層面切實(shí)解決審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題,促進(jìn)提升國(guó)家治理水平?如何提升部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的績(jī)效審計(jì)層次,促進(jìn)部門提高績(jī)效管理水平和行政效能等等,都是擺在我們面前十分迫切的研究問題,需要我們認(rèn)真加以研究和解決。
審計(jì)創(chuàng)新是充滿艱辛的。從國(guó)家治理層面審查部門預(yù)算執(zhí)行情況,意味著審計(jì)人員要作出更大的努力,更多的付出。但只有做好國(guó)家治理層面上的部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì),審計(jì)自身才能成為有力的國(guó)家治理工具,才能有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治的目標(biāo)。(蔡根)
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