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當(dāng)前位置：首頁 > 專題專欄 > 國家審計與國家治理 > 國家審計推動國家治理的路徑及實踐 > 正文

審計問責(zé)與國家治理

雷俊生（廣西自治區(qū)審計廳）

【時間:2011年12月07日】字號：【大】【中】【小】

    摘要：國家審計因問責(zé)而產(chǎn)生和發(fā)展，審計問責(zé)因其普適性而廣泛作用于各類治理工具。隨著國家治理的發(fā)展，需要問責(zé)主體多元、參與方式靈活，參與程度廣泛，此時現(xiàn)行的審計問責(zé)機制就顯得供應(yīng)不足，需要通過擴大問責(zé)范圍、完善參與機制、拓展問責(zé)方式以擴大審計問責(zé)參與治理的廣度，通過強化機制問責(zé)、完善績效問責(zé)、構(gòu)建風(fēng)險問責(zé)以增加審計問責(zé)參與國家治理的深度，通過整合問責(zé)資源、探索公益訴訟以加大審計問責(zé)參與國家治理的力度，充分發(fā)揮審計問責(zé)在國家治理中的建設(shè)性作用。
    關(guān)鍵詞：審計問責(zé) 國家治理作用

    國家治理是指國家機關(guān)為了實現(xiàn)其目標(biāo)，通過一定的制度安排，協(xié)同其它社會主體，共同管理公共事務(wù)，推動經(jīng)濟社會發(fā)展。審計問責(zé)作為國家治理的重要工具，有利于推進績效型、責(zé)任型政府的建立。2004年7月7日，美國審計總署（the General Accounting Office）更名為政府責(zé)任辦公室（the Government Accountability Office），就準(zhǔn)確地詮釋了國家審計的責(zé)任，體現(xiàn)了國家審計發(fā)展的趨勢，彰顯著審計問責(zé)在國家治理中的重要地位。
    一、審計問責(zé)：國家治理的工具選擇
    審計問責(zé)的實質(zhì)是對于政府審計中涉及的受托個人或組織受托經(jīng)營績效與依法履職程度的一種“權(quán)責(zé)對等”式的公允評價和責(zé)任追究。隨著民主政治的發(fā)展和社會全面進步，國家治理法治特征日益固化，審計監(jiān)督逐步以問責(zé)政府為審計工作導(dǎo)向，強化對審計發(fā)現(xiàn)問題的責(zé)任追究，督促現(xiàn)代政府履行法定政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任與經(jīng)濟責(zé)任，增強責(zé)任力、執(zhí)行力和公信力?？梢哉f，審計問責(zé)無論是理論還是實踐都已經(jīng)被推到了現(xiàn)代政府強化責(zé)任、提升管理、推進良治的一種重要工具。
    （一）審計問責(zé)具備實現(xiàn)國家良治的工具理性
    縱觀世界各國，為了實現(xiàn)不同的治理目標(biāo)，根據(jù)治理工具的強制力強弱，可將治理工具分為：信息引導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)、組織工具和法律強制?，F(xiàn)代審計通過開展不同類型的審計、實施不同的審計行為，影響著這些治理工具，從而制約行政財權(quán)，使公共資源的配置、公共權(quán)力的運行有助于實現(xiàn)治理目標(biāo)。
    1. 信息引導(dǎo)。它是指政府通過信息的選擇性供給，來引導(dǎo)目標(biāo)群體的思想和行為，以解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的問題。其主要特征是政府不直接參與解決某些公共問題，而是利用自己所掌握的信息資源來治理國家。相對于其他治理工具而言，該手段的強制力弱、行政成本低、影響范圍廣，但對某些需要強制力保障才能解決的問題，則作用有限。其具體形式有行政指導(dǎo)、信息發(fā)布、行政確認等。審計實踐中的審計鑒證、審計評價、審計建議、審計公開等，就是信息引導(dǎo)在國家審計領(lǐng)域的具體運用，而且審計以其獨立性和專業(yè)性，引導(dǎo)社會主體關(guān)注責(zé)任，參與問責(zé)，科學(xué)問責(zé)。
    2. 市場調(diào)節(jié)。它是在市場主體各方在地位平等的基礎(chǔ)上，國家利用價值規(guī)律這一杠桿，通過公平競爭將國家治理的部分工作交給社會主體，從而實現(xiàn)治理目標(biāo)的方式［1］。其主要形式有產(chǎn)權(quán)置換、公私合營、民營化、特許經(jīng)營等。隨著市場經(jīng)濟的深入，經(jīng)濟全球化和政治民主化的推動，國家治理中日益增加誠信、民主、法制、責(zé)任等元素，審計問責(zé)從促進預(yù)算執(zhí)行的“單一責(zé)任”轉(zhuǎn)向維護市場秩序與保障經(jīng)濟安全等“多重責(zé)任”，該工具運用的領(lǐng)域和深度均在拓展。審計中的利益誘導(dǎo)、維護市場秩序，保障國家經(jīng)濟安全就是這一工具的具體體現(xiàn)。
    3. 組織工具。該工具是國家利用其掌握的國家權(quán)力，通過制定規(guī)劃、公布計劃、任用領(lǐng)導(dǎo)等手段，來實現(xiàn)治理目標(biāo)。它具有直接性，直接運用行政資源，服務(wù)于治理目標(biāo)；具有一定強制性，常采用命令----服從這一治理方式。常見的形式有：國家計劃、政府間合作和任用領(lǐng)導(dǎo)干部等。在現(xiàn)實中，預(yù)算執(zhí)行審計促進國家預(yù)算執(zhí)行符合國家治理規(guī)劃，經(jīng)濟責(zé)任審計為領(lǐng)導(dǎo)干部的任用提供鑒證、促使領(lǐng)導(dǎo)依法理財，績效審計促進政府節(jié)約行政成本、以盡可能少的投入提供盡可能多的公共服務(wù)［2］。
    4. 法律強制。它是指國家通過經(jīng)濟立法，利用法律的定分止?fàn)幒蛷娭票Ｕ瞎δ?，促使社會主體依法行為，以實現(xiàn)有序治理。從制度經(jīng)濟學(xué)視角看，國家治理就是國家通過一系列的制度安排，促進主體合作，增加社會福利。因為法律制度具有一定的形式理性、相對穩(wěn)定性并由強制力保障，從而使該工具為世界各國采用。其具體的表現(xiàn)形式有：立法、執(zhí)法和法律適用。審計中的審計立法、審計決定、審計強制措施等就是法律賦予審計問責(zé)的強制力表現(xiàn)。
    此外，政策手段以其快速、靈活和一定的強制性而成為組織工具和法律強制的重要補充，國家審計通過問責(zé)于制度，促進政策完善而作用于政策手段。以上分析可見，無論何種治理工具，審計問責(zé)以其綜合性、普適性而作用于各類治理工具，成為實現(xiàn)國家良治的重要工具。
    （二）各國審計法規(guī)均對審計問責(zé)作了規(guī)定
    早在1977年，最高審計機關(guān)國際組織《利馬宣言》就在其總則中指出，“審計本身不是目的，而是控制體系不可缺少的組成部分。這種控制系統(tǒng)的目的是……使當(dāng)事人承擔(dān)責(zé)任、賠償經(jīng)濟損失或采取措施防止重犯，至少也要使今后更難發(fā)生?！痹S多國家的審計法規(guī)也對審計問責(zé)作了具體規(guī)定（具體情況見下表）。
                                       部分國家的審計問責(zé)條文

國別	審計問責(zé)的部分條文	審計問責(zé)方式	問責(zé)主體
美國	美國《1921年預(yù)算和會計法案》第312節(jié)（a）：……主計長有權(quán)調(diào)查所有與公共資金的收、支出和運用用關(guān)的事務(wù)……遞交有關(guān)會計總署工作的書面報告……。該報告包括他認為有利于及時、準(zhǔn)確地解釋和處理會計賬目的立法建議……。	第312節(jié)（a）：建議（b）調(diào)查和報告	主計長
德國	《聯(lián)邦審計院審計條例》（1997年11月19日）第三條:……審計工作的目標(biāo)在于確保管理工作的合法性，提高效率并避免錯誤發(fā)生。……使聯(lián)邦議會兩院盡可能廣泛了解聯(lián)邦預(yù)算管理的概況，指出產(chǎn)生重要問題的原因和后果，并提出改正的建議。……	第三條：審計建議第三十三條：審計通告第三十五條：審計決定等。	聯(lián)邦審計院
日本	《會計檢查院審計法》第三十一至第三十三條規(guī)定了財務(wù)官員責(zé)任，第三十一條：1.如果會計檢查院通過審計發(fā)現(xiàn)，由于處理財務(wù)交易的官員故意或因重大疏忽造成國家財產(chǎn)嚴(yán)重損失，會計檢查院可以對其部門負責(zé)人或其上級領(lǐng)導(dǎo)進行處分。……	第三十一條：處分第三十二條：判定責(zé)任責(zé)令賠償第三十三條：通知公訴機關(guān) 第三十四條：提出意見或要求其糾正和改善	會計檢查院
中國	《審計法》第十七條：審計署在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，對中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況進行審計監(jiān)督，向國務(wù)院總理提出審計結(jié)果報告……。第六章法律責(zé)任。	第十七條：審計結(jié)果報告第四十三條：責(zé)令改正，通報批評，警告第四十四條：審計建議第四十五條：審計處理第四十六條：審計處罰……	審計機關(guān)

    從以上規(guī)定可以看出，各國通過法律規(guī)定了審計問責(zé)的主體和方式，使審計機關(guān)從資金入手，通過問責(zé)于經(jīng)濟資源的配置，實現(xiàn)對行政財權(quán)的制約，進而完善國家治理。而且中國審計機關(guān)以其問責(zé)方式的多樣性（不僅有對財經(jīng)違法行為的處理權(quán)、還有一定的處罰權(quán)）、問責(zé)力度的強制性（不僅可對單位進行問責(zé)，還可問責(zé)于個人）等因素而成為審計問責(zé)應(yīng)用廣泛的國家之一。
    二、國家治理的功能需求與審計問責(zé)的供應(yīng)不足
    國家審計既是問責(zé)的工具，又是問責(zé)的主體；既可通過審計評價、經(jīng)濟責(zé)任的界定、從而成為其他問責(zé)主體的工具，又可通過對財經(jīng)行為的監(jiān)督、對違法行為的處理處罰，保障經(jīng)濟社會健康發(fā)展。但實踐中，審計問責(zé)受各方因素影響和各種條件限制，問責(zé)功能尚不能充分滿足新時期國家治理對審計的需求。
    （一）國家治理對審計的需求
    根據(jù)新公共管理理論，國家治理不同與國家統(tǒng)治的地方主要表現(xiàn)在：
    1.治理主體的多樣性。根據(jù)新公共管理理論，國家治理應(yīng)改變政府包辦式的統(tǒng)治，通過權(quán)力劃分、權(quán)力下放、權(quán)力制約等方式，形成了多種多樣的權(quán)力主體，構(gòu)成政府主導(dǎo)下的多主體參與治理、行使監(jiān)督的機制［3］。這就需要審計事務(wù)多公開，以引導(dǎo)盡可能多的主體參與問責(zé)，如公開審計項目計劃，夯實審計問責(zé)的民主基礎(chǔ)；通過審計聽證，實現(xiàn)問責(zé)過程的交往理性等。
    2.治理方式的靈活性。傳統(tǒng)治理強調(diào)統(tǒng)治、服從，隨著經(jīng)濟的發(fā)展、民主的推進，這種單一的治理方式很難有效實現(xiàn)國家目標(biāo)，需要暢通信息渠道，方便媒體參與審計問責(zé)，治理主體參與國家治理，以實現(xiàn)審計問責(zé)與輿論監(jiān)督的良性互動。因此，審計機關(guān)應(yīng)與媒體有效合作，既充分披露國家治理的信息，對社會輿情進行正確引導(dǎo)，又密切關(guān)注各類治理主體的治理建議，激發(fā)他們參與治理的熱情。
    3.參與程度的廣泛性。國家治理因治理目標(biāo)、參與主體、參與方式不同而各不相同。以審計參與為例，在國家治理的轉(zhuǎn)型過程中，國家審計在配置資源、調(diào)控經(jīng)濟、制約權(quán)力等方面發(fā)生著深刻變化，因此審計機關(guān)不能只局限于財政財務(wù)收支這些表面問題，而應(yīng)深入研究經(jīng)濟資源配置過程中存在的體制機制問題，通過預(yù)防經(jīng)濟社會風(fēng)險，實現(xiàn)國家安全。
    （二）審計問責(zé)的供應(yīng)不足
    在萬律中國中檢索標(biāo)題含有“責(zé)任追究”的法律法規(guī)，共找到結(jié)果994個，再在這些結(jié)果中以精確查詢方式查找含有“審計”的法律法規(guī)，共找到124個結(jié)果，其中包括一定數(shù)量的審計問責(zé)制度或?qū)徲媴⑴c問責(zé)的制度。但通過分析這些制度發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)范在層級、問責(zé)事項和問責(zé)對象等方面，普遍存在機制設(shè)計不完善、內(nèi)外問責(zé)不均衡等現(xiàn)象，從而導(dǎo)致了審計問責(zé)的制度供給不能滿足國家治理的功能需求。
    1.問責(zé)機制設(shè)計不完善。突出表現(xiàn)為責(zé)任界定不明確、責(zé)任追究方式不規(guī)范。以安徽合肥為例，《合肥市審計局審計執(zhí)法過錯責(zé)任追究試行辦法》（以下簡稱《辦法》），該《辦法》的上位法應(yīng)該是《中華人民共和國公務(wù)員法》、《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、《安徽省人民政府行政問責(zé)暫行辦法》，但該《辦法》第八條規(guī)定的八種問責(zé)方式：責(zé)令改正錯誤，告誡、批評教育，責(zé)令書面檢查，通報批評，停職培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗，情節(jié)嚴(yán)重的按照有關(guān)規(guī)定給予行政處分，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任，可以并處取消評優(yōu)、評先、晉級、晉職資格。前五項在《公務(wù)員法》中沒有規(guī)定,最后一項在《公務(wù)員法》中也找不到對應(yīng)的項［4］。
    2.內(nèi)外問責(zé)不均衡。雖然近年來中央和地方審計機關(guān)出臺了許多審計問責(zé)的制度或辦法，但多是審計機關(guān)內(nèi)部問責(zé)的規(guī)定，如《審計機關(guān)的審計執(zhí)法過錯責(zé)任追究辦法》、《審計項目質(zhì)量責(zé)任追究辦法》等。除經(jīng)濟責(zé)任審計條例外，很少有審計機關(guān)問責(zé)于外部的規(guī)定，即使是萬律中國中查找到的291個經(jīng)濟責(zé)任審計法規(guī)，也多為職能部門的內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任追究規(guī)定，而由審計機關(guān)出臺或由審計機關(guān)推動出臺的問責(zé)于黨政領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟責(zé)任規(guī)定卻很少。由此可見，目前的中國審計，責(zé)任追究側(cè)重于內(nèi)部自律，而外部問責(zé)則相對不足。同時這些規(guī)定多停留在政策層面，未能上升到國家法律、完善國家治理的高度。
    3.問責(zé)情形基本雷同。以審計機關(guān)的內(nèi)部追責(zé)為例，問責(zé)情形基本相似，沒能體現(xiàn)出各地審計機關(guān)參與國家治理的特殊要求。這點從問責(zé)的事項即可看出，如2006年頒布實施的《合肥市審計局審計執(zhí)法過錯責(zé)任追究試行辦法》第四條，規(guī)定了需要追究責(zé)任的十種情形；而2000年頒布實施的《福建省審計廳審計執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度(試行)》規(guī)定追責(zé)情形的也是第四條，追責(zé)情形也是十種，且內(nèi)容基本相同，總體特征是比較重視財經(jīng)違法行為的的查處，而忽視損失浪費責(zé)任的追究；強調(diào)結(jié)果責(zé)任的查處，而忽視決策責(zé)任和管理責(zé)任的追究[5]，問責(zé)規(guī)定中難覓完善國家治理的蹤影。
    此外，審計問責(zé)的臨時性、工具性、人治色彩等也導(dǎo)致審計問責(zé)中的權(quán)責(zé)不分、同體問責(zé)與異體問責(zé)失調(diào)、責(zé)任追究落實不到位、被追責(zé)人的合法權(quán)益難以得到有效保障［6］，進而導(dǎo)致審計威懾不足，屢審屢犯，與國家治理的需要相距甚遠。
    三、國家治理視角下審計問責(zé)的深化
    完善國家治理的途徑很多，其中能否有效地督促各方履行責(zé)任，是實現(xiàn)國家良治的關(guān)鍵所在?？偟亩?，我國審計機關(guān)以審計權(quán)問責(zé)于行政財權(quán)的機制比較完善，但在調(diào)動社會主體問責(zé)權(quán)力、通過權(quán)利制約權(quán)力方面則功能不足。為了盡快完善國家治理，需要將審計問責(zé)的范圍、強度和力度區(qū)別開來，分別進行深化研究。
    (一)提高審計問責(zé)參與國家治理的廣度
    國家治理需要審計問責(zé)，但是并非國家治理的所有領(lǐng)域皆需審計問責(zé)，國家審計也難以承擔(dān)問責(zé)所有治理領(lǐng)域之重。社會權(quán)、公民權(quán)行使的邊界與治理工具在力度上的差異，要求審計問責(zé)在參與國家治理的范圍上有所區(qū)別。但從目前的審計實踐看，總體上需要提高審計問責(zé)的廣度。
    一是擴大問責(zé)范圍。審計問責(zé)范圍既受制于國家治理的范圍，也受制于問責(zé)機制本身的適用范圍。由于我國審計問責(zé)的壓力型痕跡明顯，審計問責(zé)往往集中在對社會公眾造成重大傷害及產(chǎn)生重大社會影響的事件上，而忽視對領(lǐng)導(dǎo)過失責(zé)任、決策責(zé)任的追究。根據(jù)國家治理的需要，績效審計需要從單純追究單位的責(zé)任向既追究單位又追究個人、既追究“有過”也追究 “無為”轉(zhuǎn)變；問責(zé)領(lǐng)域需要在問責(zé)于財政財務(wù)收支的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)向問責(zé)于政府績效、國家風(fēng)險。當(dāng)然審計問責(zé)的范圍也不是無限擴大，而應(yīng)符合法定的審計職權(quán)，國家治理的目標(biāo)。就目前的中國審計而言，重點關(guān)注的應(yīng)該是國家經(jīng)濟安全，而不宜立即將所有與國家治理有關(guān)的事項均納入審計問責(zé)的范圍。
    二是完善參與機制。一方面是構(gòu)建公開機制，審計機關(guān)在拓展問責(zé)領(lǐng)域的同時，應(yīng)進一步擴大審計事務(wù)的公開范圍和程度，審計結(jié)果從送達到公告、再到全方位公開，通過審計將政府使用稅收的情況公之于眾，使廣大納稅人能明白所繳之稅的去向，讓應(yīng)該進一步追究責(zé)任的事訴諸公眾，讓陽光和社會為問責(zé)導(dǎo)航［7］。另一方面是暢通參與渠道。既然治理主體是多元的，治理手段是多樣的，審計機關(guān)就應(yīng)建立相應(yīng)的制度，除方便監(jiān)督主體參與問責(zé)外，還應(yīng)引導(dǎo)其他治理主體參與問責(zé)，以吸納他們的聰明才智，堵塞治理漏洞。
    三是拓展問責(zé)方式。從事后響應(yīng)型問責(zé)延伸到事前預(yù)防和善后恢復(fù)型問責(zé)，以經(jīng)濟責(zé)任審計為例，為了充分發(fā)揮審計工具在預(yù)防領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗、保護領(lǐng)導(dǎo)干部的作用，在擴大審計范圍，提高對高級別領(lǐng)導(dǎo)審計職級的同時，更應(yīng)從時間上，擴大任中審計的數(shù)量，克服先任后審；從審計內(nèi)容上，在合法性審計的基礎(chǔ)上，更關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)績效、決策風(fēng)險。此外，還應(yīng)將審計問責(zé)與行政考核緊密結(jié)合，使考核因問責(zé)而增強威懾力，問責(zé)因考核而具有可操作性、變得日?；?。
    （二）拓展審計問責(zé)參與國家治理的深度
    完善國家治理，不能規(guī)避現(xiàn)存的制度性缺陷，國家審計應(yīng)深入挖掘財經(jīng)違法行為的深層原因，并在介入程度上找到平衡點，提出建設(shè)性意見，才能切實提高國家治理能力。
    1.強化機制問責(zé)。制度能力是國家治理的核心，審計過程中應(yīng)從制度的供給入手，研究哪些制度對經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要，應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計［8］。各級審計機關(guān)均應(yīng)站在體制機制的角度，通過查錯糾弊，分析表面問題背后的深層原因，查找體制機制性漏洞，以完善治理制度；特別是促進審計對象建立工作責(zé)任制、幫助其完善內(nèi)部追究制、落實這些制度，從經(jīng)濟責(zé)任審計的問責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo)逐步過渡到問責(zé)政府，然后促進建立與國家政治經(jīng)濟體制相適應(yīng)的國家治理機制。
    2.完善績效問責(zé)。政府績效是衡量國家治理能力的重要指標(biāo)。從某種意義上講，實現(xiàn)公眾對政府的信任，需要人民來監(jiān)督和認可政府的績效。1979年最高審計機關(guān)國際組織就提出了績效審計。目前績效審計已受到政府的普遍重視，但目前為止，尚沒有具體的績效問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和方法，也沒有出現(xiàn)績效問責(zé)的案例。以湖北的治庸事件為例，沒有發(fā)現(xiàn)審計機關(guān)圍繞“鑒證責(zé)任、評價責(zé)任、追究責(zé)任”，制定出參與治庸的制度，需要在有關(guān)政府績效的規(guī)定中增加審計問責(zé)的條款，為績效問責(zé)提供依據(jù)。
    3.構(gòu)建風(fēng)險問責(zé)。我國正處在治理轉(zhuǎn)型的過程中，只要有變革就有風(fēng)險，治理轉(zhuǎn)型也不例外。目前審計問責(zé)制的直接動因是突發(fā)事件或政治形勢，更多地體現(xiàn)出被動性和人為性。隨著審計免疫的功能的發(fā)展，審計問責(zé)功能也在需要發(fā)生轉(zhuǎn)型，不但要對合法性進行問責(zé)，更強調(diào)對經(jīng)濟社會風(fēng)險進行問責(zé)，審計機關(guān)應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟社會風(fēng)險的類型，研究出不同的風(fēng)險問責(zé)方式。針對屢審屢犯的原因，從政策、制度、價值等風(fēng)險的源頭來規(guī)制風(fēng)險，從問個人之責(zé)，到問政策之責(zé)、制度之責(zé)、價值之責(zé)［9］。比較可喜的是，《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》已經(jīng)將問責(zé)延伸至決策和政策的制定，但還需要具體的風(fēng)險問責(zé)辦法加以具體化。
    （三）加大審計問責(zé)參與國家治理的力度
    歷史告訴我們，任何違規(guī)者都無法長期承受各問責(zé)主體的監(jiān)督，那些被廣泛關(guān)注、受密切監(jiān)督的領(lǐng)域，國家治理得相對完善；即使偶爾有違紀(jì)違規(guī)行為，也相對容易整改。審計機關(guān)應(yīng)通過完善問責(zé)機制、整合問責(zé)資源、創(chuàng)新問責(zé)方式來強化問責(zé)、促進整改，糾正屢審屢犯，從而增強審計問責(zé)參與國家治理的力度。
    1.整合問責(zé)資源，形成整體問責(zé)。當(dāng)前的審計問責(zé)主要有兩種方式，即審計機關(guān)通過審計報告或?qū)徲嫑Q定對被審計單位存在的問題直接提出意見或建議；對需要其他機關(guān)處理的違法線索直接送司法、紀(jì)檢監(jiān)察等部門處理。因此，審計機關(guān)一方面要當(dāng)好問責(zé)的主體，通過嚴(yán)格審計，依法問責(zé)，跟蹤整改，審計公開，提高審計問責(zé)的力度；另一方面還需要當(dāng)好其他問責(zé)主體的助手，通過暢通移送渠道，完善聯(lián)合辦案機制，形成整體問責(zé)，促進國家善治。此外在具體的問責(zé)內(nèi)容上，既要關(guān)注紀(jì)律問責(zé)、行政問責(zé)、法律問責(zé)，更關(guān)注績效責(zé)任和風(fēng)險責(zé)任，增強問責(zé)的厚度。
    2.探索公益訴訟，創(chuàng)新問責(zé)方式。目前審計問責(zé)方式主要表現(xiàn)為，當(dāng)涉嫌犯罪時，需要移送司法機關(guān)、涉嫌違紀(jì)違規(guī)時，需要移送紀(jì)檢監(jiān)察部門及有關(guān)主管機關(guān)，總之，審計問責(zé)更多地依賴于其他機關(guān)的配合。此外，刑事移送主要是針對人，不能有效保護國家財政資金。因此可以嘗試建立審計公益訴訟，即當(dāng)審計發(fā)現(xiàn)侵犯國家財政資金的但尚不構(gòu)成犯罪時，審計機關(guān)就應(yīng)以自己的名義提起公益訴訟，這樣不但快捷、有效，而且能突破審計問責(zé)主體的約束［10］。
    四、結(jié)語
    國家治理不同于政府統(tǒng)治，它強調(diào)政府、市場和社會等多主體的積極作用。國家審計通過問責(zé)而作用于政府，通過維護市場經(jīng)濟秩序而作用于市場，通過關(guān)注民生等而作用于社會。審計問責(zé)是國家實現(xiàn)良治的重要工具，這點已為世界許多國家所認同。中國審計正在從“治已病”向“治未病”延伸、從法制審計向績效審計、風(fēng)險免疫審計過渡，更加需要發(fā)揮審計問責(zé)的工具理性，因地制宜，逐步拓展審計問責(zé)參與國家治理的的廣度、深度和力度，改善同級政府的治理能力，滿足國家治理的需要。（雷俊生）



    參考文獻
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