劉家義審計(jì)長(zhǎng)最近指出，“國(guó)家審計(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展源于國(guó)家治理，國(guó)家治理的需求決定了國(guó)家審計(jì)的產(chǎn)生，國(guó)家治理的目標(biāo)決定了國(guó)家審計(jì)的方向。國(guó)家審計(jì)在特定歷史條件下遵循自身的內(nèi)在規(guī)律不斷演進(jìn)，其目標(biāo)、任務(wù)、重點(diǎn)和方式，都隨著國(guó)家治理的目標(biāo)、任務(wù)、重點(diǎn)和方式的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，始終在國(guó)家治理中發(fā)揮著不可替代的作用”[①]。從我國(guó)國(guó)家審計(jì)的歷史發(fā)展過程和政治制度設(shè)計(jì)等因素看，國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理中的一個(gè)監(jiān)督控制系統(tǒng)，在推動(dòng)和完善國(guó)家治理中發(fā)揮著重要而積極的作用。本文從國(guó)家審計(jì)和國(guó)家治理的關(guān)系出發(fā)，以2011年上半年全國(guó)統(tǒng)一組織的地方政府性債務(wù)審計(jì)實(shí)踐為視角，深入探討國(guó)家審計(jì)促進(jìn)完善國(guó)家治理作用發(fā)揮的機(jī)制、途徑和實(shí)際成效，并對(duì)如何更好地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)促進(jìn)完善國(guó)家治理的作用做進(jìn)一步的思考和探索。
一、國(guó)家審計(jì)發(fā)揮促進(jìn)完善國(guó)家治理作用的主要機(jī)制
劉家義審計(jì)長(zhǎng)認(rèn)為，“國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分，是國(guó)家治理這一個(gè)大系統(tǒng)中的監(jiān)督控制系統(tǒng)，是國(guó)家治理不可或缺的、內(nèi)生的組織細(xì)胞。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的重要組成部分，始終通過依法用權(quán)力制約權(quán)力，發(fā)揮揭示、抵御、改進(jìn)和預(yù)防等‘免疫’功能，在維護(hù)民主法治，保障國(guó)家安全，推動(dòng)落實(shí)責(zé)任、透明、法治、廉潔、公平和正義等原則和理念，改善國(guó)家治理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極作用”[②]?；谄浔举|(zhì)、職業(yè)特性、制度設(shè)計(jì)和工作職責(zé)，國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理整體框架中應(yīng)當(dāng)也能夠發(fā)揮重要、特殊而不可替代的作用，這個(gè)作用以權(quán)力制約權(quán)力為基點(diǎn)，以保障國(guó)家安全為最終目標(biāo)，以發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能為途徑，以具體的審計(jì)工作實(shí)踐為載體，最終體現(xiàn)在促進(jìn)完善國(guó)家治理、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治上。國(guó)家審計(jì)在發(fā)揮促進(jìn)完善國(guó)家治理作用的機(jī)制是非常復(fù)雜和靈活的，其主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：
（一）提供有效信息，推動(dòng)政府公開透明，是國(guó)家審計(jì)發(fā)揮促進(jìn)完善國(guó)家治理作用的基礎(chǔ)。
長(zhǎng)期以來，“全面審計(jì)”是審計(jì)工作“二十字”方針的首要內(nèi)容，其核心的要求是審計(jì)機(jī)關(guān)通過站在宏觀的角度，充分發(fā)揮審計(jì)工作政策性強(qiáng)、涉及領(lǐng)域廣等特點(diǎn)，全面把握被審計(jì)對(duì)象或領(lǐng)域的總體情況，并開展點(diǎn)面結(jié)合、上下聯(lián)動(dòng)、左右對(duì)照的綜合分析，從而為政府和有關(guān)部門提高國(guó)家治理決策的科學(xué)性，提供及時(shí)、完整、真實(shí)、客觀、可靠的信息，促進(jìn)國(guó)家治理各項(xiàng)政策措施的執(zhí)行，推動(dòng)國(guó)家治理的完善和改進(jìn)。與此同時(shí)，公開透明是良好的國(guó)家治理的重要標(biāo)志，國(guó)家審計(jì)可以積極利用信息披露權(quán)力，通過公布審計(jì)結(jié)果等途徑，充分保障社會(huì)公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)公眾對(duì)政府部門和有關(guān)市場(chǎng)主體實(shí)施有效的社會(huì)監(jiān)督，積極推動(dòng)政府公開透明，從而促進(jìn)國(guó)家治理的進(jìn)一步完善。為了有效地推動(dòng)政府行為和有關(guān)信息透明公開，積極發(fā)揮國(guó)家審計(jì)促進(jìn)完善國(guó)家治理的作用，審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性成為非常重要的考量因素。正如《世界審計(jì)組織2011—2016戰(zhàn)略規(guī)劃》所指出，“保證最高審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。獨(dú)立且專業(yè)的最高審計(jì)機(jī)關(guān)才能保證責(zé)任制、透明度和良好治理的實(shí)施，保證合理利用公共資金，有效打擊腐敗”。
（二）合理界定責(zé)任，做出審計(jì)評(píng)價(jià)，是國(guó)家審計(jì)發(fā)揮促進(jìn)完善國(guó)家治理作用的關(guān)鍵。
從國(guó)家審計(jì)制度安排看，國(guó)家審計(jì)促進(jìn)完善國(guó)家治理的重要途徑就是要確保政府有效地履行其公共受托責(zé)任。因此，為適應(yīng)推動(dòng)民主法治、完善國(guó)家治理的要求，國(guó)家審計(jì)應(yīng)將政府責(zé)任作為重要的審計(jì)內(nèi)容，不斷拓展審計(jì)領(lǐng)域、深化審計(jì)內(nèi)容，將審計(jì)工作的范圍從財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法性，逐步擴(kuò)展到政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，再進(jìn)一步擴(kuò)展到國(guó)家治理的安全性、可持續(xù)性和公平性等，在合理界定政府、有關(guān)部門以及被審計(jì)對(duì)象責(zé)任的基礎(chǔ)上，對(duì)其履行責(zé)任的情況開展專業(yè)、規(guī)范、有權(quán)威性的評(píng)價(jià)，從而抓住國(guó)家治理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有助于切實(shí)推動(dòng)國(guó)家治理的不斷完善和改進(jìn)。董大勝副審計(jì)長(zhǎng)最近也指出，從目前世界主要國(guó)家的審計(jì)實(shí)踐看，政府責(zé)任審計(jì)已經(jīng)成為現(xiàn)代國(guó)際審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)[③]。國(guó)家審計(jì)在發(fā)揮促進(jìn)完善國(guó)家治理作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就是合理界定政府責(zé)任并進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，促進(jìn)政府明確界定責(zé)任、有效履行責(zé)任，從而推動(dòng)和促進(jìn)完善國(guó)家治理。
（三）用權(quán)力制約權(quán)力，深入揭露問題和隱患，是國(guó)家審計(jì)發(fā)揮促進(jìn)完善國(guó)家治理作用的特征。
權(quán)力的配置與制約是現(xiàn)代國(guó)家政治制度的基本要素，也是國(guó)家治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和手段，國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理系統(tǒng)中內(nèi)生的監(jiān)督控制系統(tǒng)之一，應(yīng)當(dāng)對(duì)權(quán)力的設(shè)置、分配、行使等過程發(fā)揮積極的制約作用，從而促進(jìn)完善國(guó)家治理。從古今中外國(guó)家審計(jì)的發(fā)展歷程看，批判性是國(guó)家審計(jì)的根本屬性之一，國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家以憲法或者法律形式明確的權(quán)力，通過執(zhí)行法定的審計(jì)監(jiān)督職能，開展檢查、揭示、評(píng)價(jià)等工作，將政府和有關(guān)個(gè)人的權(quán)力約束在法定范圍之內(nèi)，讓權(quán)力在監(jiān)督下運(yùn)行，這成為國(guó)家審計(jì)發(fā)揮促進(jìn)完善國(guó)家治理作用的重要途徑。根據(jù)國(guó)家審計(jì)的特點(diǎn)，其工作的主要內(nèi)容就是作為獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，通過搜集證據(jù)、揭露問題、做出評(píng)價(jià)，及時(shí)查找、揭露、處理各類嚴(yán)重違法違規(guī)問題和重大經(jīng)濟(jì)犯罪問題，深入研究和反映體制、機(jī)制和制度性問題，并注重揭示和反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)，在維護(hù)民主法治、推動(dòng)反腐倡廉建設(shè)、嚴(yán)肅國(guó)家法紀(jì)、維護(hù)國(guó)家安全等方面發(fā)揮積極作用，從而為促進(jìn)完善國(guó)家治理提供重要而有用的參考，具有國(guó)家治理架構(gòu)中其他部分不可替代的作用。
（四）依據(jù)審計(jì)結(jié)果，提出建設(shè)性的改進(jìn)意見建議，是國(guó)家審計(jì)發(fā)揮促進(jìn)完善國(guó)家治理作用的重要方面。
從國(guó)家審計(jì)的工作性質(zhì)看，國(guó)家審計(jì)具有全面性、綜合性、專業(yè)性、客觀性等特點(diǎn)，在深入查處和揭露各類問題及薄弱環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，善于開展從現(xiàn)象到本質(zhì)、從個(gè)體到整體、從局部到全局、從現(xiàn)狀到發(fā)展的深層次分析，積極從體制、機(jī)制、制度層面反映問題，并提出改進(jìn)完善的審計(jì)意見和建議。這些審計(jì)意見和建議，基于審計(jì)工作所掌握的情況、所發(fā)現(xiàn)的問題、所開展的分析和所作出的專業(yè)判斷，作為審計(jì)工作成果的集中體現(xiàn)，是審計(jì)工作職能作用發(fā)揮的主要載體和途徑，從而構(gòu)成國(guó)家審計(jì)發(fā)揮促進(jìn)完善國(guó)家治理的作用中最具有綜合性、代表性也最有價(jià)值的因素。
二、此次全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)在促進(jìn)完善國(guó)家治理中具體發(fā)揮的作用
按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署，2011年2月底至6月，審計(jì)署組織了18個(gè)特派員辦事處和全國(guó)省、市、縣各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)共4.13萬名審計(jì)人員，按照“見賬、見人、見物，逐筆、逐項(xiàng)審核”的原則，對(duì)36個(gè)省（自治區(qū)、直轄市，含5個(gè)計(jì)劃單列市）本級(jí)及所屬市本級(jí)、縣級(jí)地方政府，所有涉及債務(wù)的373 805個(gè)項(xiàng)目和1 873 683筆債務(wù)進(jìn)行了審計(jì)。通過審計(jì)，全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確地摸清了我國(guó)三級(jí)地方政府性債務(wù)的規(guī)模、來源、結(jié)構(gòu)、類型、投向、成因和管理等情況，客觀反映了債務(wù)資金在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮的積極作用，分析了債務(wù)償還能力和存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，揭露了有關(guān)部門和地方在債務(wù)管理中存在的突出問題，提出了促進(jìn)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、建立健全規(guī)范的地方舉債融資機(jī)制、有效防范和化解潛在風(fēng)險(xiǎn)的意見和建議，圓滿地完成了國(guó)務(wù)院交辦的工作任務(wù)，在完善國(guó)家治理、實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治發(fā)揮了積極的作用。此次地方政府性債務(wù)審計(jì)在促進(jìn)國(guó)家治理完善的作用主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（一）全面摸清地方政府性債務(wù)總體情況，提供及時(shí)、客觀、可靠的信息，為國(guó)家治理措施的制定和執(zhí)行提供依據(jù)。長(zhǎng)期以來，對(duì)地方政府性債務(wù)缺乏一個(gè)權(quán)威、全面的界定，其內(nèi)涵及確認(rèn)一直處于各說各論的狀態(tài)之中，且各地舉債融資渠道和方式不一、多頭舉債，債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、類型等方面的信息不夠全面準(zhǔn)確，不利于有關(guān)政策措施的制定和有關(guān)問題的解決。在此次債務(wù)審計(jì)中，首次按照政府償債責(zé)任，科學(xué)合理地界定了地方政府的三類債務(wù)，為國(guó)家對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行科學(xué)管理提供了一個(gè)最根本的基礎(chǔ)。同時(shí)，按照“見賬、見人、見物、逐筆逐項(xiàng)核實(shí)”的原則，全面摸清全國(guó)地方各級(jí)政府的三類債務(wù)規(guī)模，并詳細(xì)分析了債務(wù)的構(gòu)成，為國(guó)家下一步制定政策、加強(qiáng)政府性債務(wù)管理、建立地方政府性債務(wù)管理制度提供了及時(shí)、客觀、可靠的數(shù)據(jù)信息。可以說，此次審計(jì)為國(guó)家加強(qiáng)地方政府性債務(wù)的管理、促進(jìn)完善國(guó)家治理發(fā)揮了重要的基礎(chǔ)性作用。
（二）揭示了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)狀況，有效防范國(guó)家財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。近年來，各級(jí)地方政府為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，積極通過多方舉借債務(wù)籌集資金彌補(bǔ)財(cái)政資金不足，但由于管理方面的缺失，使得部分地區(qū)債務(wù)規(guī)模控制不到位、過度舉債，面臨較大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)國(guó)家的財(cái)政和金融安全造成一定威脅。在這種情況下，此次審計(jì)積極發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在維護(hù)國(guó)家安全中的重要作用，在區(qū)分類型摸清地方政府性債務(wù)規(guī)模的基礎(chǔ)上，通過科學(xué)界定債務(wù)率和償債率指標(biāo)的計(jì)算口徑，真實(shí)揭示了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況，積極抵御和防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。如，在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)較高、償債壓力過大，償債資金過度依賴土地出讓收入存在較大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、部分高速公路、普通高校和醫(yī)院債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重且借新還舊率高等問題，及早發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，引起有關(guān)部門和地方政府高度重視，積極采取有效措施加以防范，有效地防范了國(guó)家財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行。
（三）發(fā)揮對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約作用，督促責(zé)任的落實(shí)，促進(jìn)權(quán)力的規(guī)范配置和運(yùn)行。此次審計(jì)中，將查處重大違法違規(guī)問題作為一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容，以劉家義審計(jì)長(zhǎng)提出的“底數(shù)、用途、風(fēng)險(xiǎn)、案件”八個(gè)字為工作重心，在全面摸清底數(shù)、用途和風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，圍繞濫用職權(quán)、責(zé)任缺失等關(guān)鍵點(diǎn)，深入揭露查處了一批重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟(jì)犯罪案件線索，積極為維護(hù)民主法治、強(qiáng)化廉政建設(shè)、促進(jìn)依法行政服務(wù)，進(jìn)一步規(guī)范國(guó)家治理行為。與此同時(shí)，針對(duì)部分地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重以及各級(jí)地方政府債務(wù)“借、管、用、還”方面存在的違規(guī)問題，通過全面深入分析，提出“按照誰舉債誰負(fù)責(zé)的原則，區(qū)別不同情況積極穩(wěn)妥地處理存量債務(wù)”、“健全債務(wù)監(jiān)管體系，將債務(wù)‘借、管、用、還’等情況作為考核地方政府績(jī)效和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容，明確和落實(shí)責(zé)任，防止違規(guī)、過度舉債，提高資金使用績(jī)效”等審計(jì)建議，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約，強(qiáng)調(diào)和督促責(zé)任落實(shí)，積極促進(jìn)國(guó)家治理的完善。
（四）關(guān)注資金投向，促進(jìn)形成有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的國(guó)家治理方式。十二五時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，地方政府性債務(wù)資金的投向、結(jié)構(gòu)是否與科學(xué)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求相吻合，是非常重要的問題。在此次審計(jì)中，在摸清地方政府性債務(wù)整體情況的基礎(chǔ)上，對(duì)債務(wù)資金使用情況進(jìn)行了逐筆檢查，重點(diǎn)揭示違反國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定以及將債務(wù)資金違規(guī)投向“兩高一剩”、低水平重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目等問題，從而促使地方政府和有關(guān)部門加強(qiáng)管理，進(jìn)一步規(guī)范債務(wù)資金的投向和結(jié)構(gòu)，使其行政行為更加符合科學(xué)發(fā)展的要求，從而推動(dòng)國(guó)家治理更加有利于促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展。
（五）從機(jī)制、體制、制度層面分析問題和提出建議，促進(jìn)國(guó)家治理的創(chuàng)新。注重從機(jī)制、體制、制度層面反映問題提出建議，能夠更好地體現(xiàn)審計(jì)的建設(shè)性和預(yù)防性作用，是充分發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能的要求，也是國(guó)家審計(jì)發(fā)揮促進(jìn)完善國(guó)家治理作用的重要途徑。此次審計(jì)中，在摸清情況、揭露違法違規(guī)問題的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)挖掘債務(wù)形成的深層次原因，深入分析和揭示債務(wù)管理在法律、機(jī)制、體制和制度方面存在的漏洞以及改革不到位等問題，提出了“積極穩(wěn)妥處理存量債務(wù)，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”、“進(jìn)一步清理規(guī)范融資平臺(tái)公司，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保行為”和“建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制，實(shí)施全口徑監(jiān)管和動(dòng)態(tài)監(jiān)控”等審計(jì)建議。在2011年7月召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，全部采納上述審計(jì)建議，要求有關(guān)地方和部門認(rèn)真做好審計(jì)整改工作，妥善處理地方政府性債務(wù)相關(guān)問題，做到事事有回音、件件有落實(shí)。同時(shí)，相關(guān)審計(jì)建議還被全國(guó)人大常委會(huì)和人大財(cái)經(jīng)委采納，推動(dòng)研究建立健全規(guī)范的地方舉債融資機(jī)制，為促進(jìn)完善國(guó)家治理發(fā)揮了重要作用。
（六）將債務(wù)審計(jì)結(jié)果全文公告，有利于落實(shí)公民在國(guó)家治理中的知情權(quán)和參與權(quán)，督促政府明確并落實(shí)責(zé)任。2011年6月，審計(jì)署以2011年35號(hào)審計(jì)結(jié)果公告將《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》向社會(huì)全文公布，審計(jì)機(jī)關(guān)全面詳細(xì)地向社會(huì)公眾展示各級(jí)地方政府的三類債務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，提出對(duì)我國(guó)地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)判斷，揭示地方政府性債務(wù)管理和使用中普遍存在的突出問題，并提出對(duì)債務(wù)存量處理、債務(wù)增量管理以及制度建設(shè)等方面的審計(jì)建議。審計(jì)結(jié)果公布后在社會(huì)上引起了強(qiáng)烈反響地方政府債務(wù)問題受到廣泛關(guān)注。廣大公眾和有關(guān)各方紛紛以審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，對(duì)地方政府性債務(wù)問題進(jìn)行分析評(píng)論，對(duì)加強(qiáng)改進(jìn)地方政府性債務(wù)問題建言獻(xiàn)策。上述審計(jì)結(jié)果的公布，較好地滿足了國(guó)家保障治理的順利運(yùn)轉(zhuǎn)和公民民主權(quán)力的需要，為公民參政議政提供真實(shí)可靠的信息，保障了公民在參與和推動(dòng)國(guó)家治理中的知情權(quán)和參與權(quán)，同時(shí)也督促政府進(jìn)一步明確責(zé)任、落實(shí)責(zé)任，對(duì)國(guó)家治理的完善和改進(jìn)發(fā)揮了積極作用。
三、國(guó)家審計(jì)在促進(jìn)國(guó)家治理完善中發(fā)揮作用的進(jìn)一步思考
從此次地方政府性債務(wù)審計(jì)實(shí)踐看，國(guó)家審計(jì)促進(jìn)完善國(guó)家治理的作用可以通過提供全面準(zhǔn)確有效信息、合理界定和評(píng)價(jià)責(zé)任、深入揭露問題和隱患、提出有建設(shè)性的審計(jì)意見和建議等途徑得以實(shí)現(xiàn)，這個(gè)作用是非常重要、特殊而不可替代的。在當(dāng)前審計(jì)工作形勢(shì)下，如何進(jìn)一步提高國(guó)家審計(jì)的層次和水平，更好地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在促進(jìn)完善國(guó)家治理中的作用，是擺在我們面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。結(jié)合對(duì)此次地方政府性債務(wù)審計(jì)的成效、經(jīng)驗(yàn)、不足等方面的思考，筆者認(rèn)為，要進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在促進(jìn)國(guó)家治理完善的作用，可以考慮從以下幾個(gè)方面著手：
（一）進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)國(guó)家審計(jì)發(fā)揮促進(jìn)完善國(guó)家治理作用的主動(dòng)性。
劉家義審計(jì)長(zhǎng)指出，國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)和方向就是推動(dòng)國(guó)家治理的完善，這充分體現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)發(fā)揮促進(jìn)完善國(guó)家治理作用的本源和重要意義，而這個(gè)作用也是由國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中內(nèi)生的“免疫系統(tǒng)”所決定的。審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員貫徹落實(shí)科學(xué)審計(jì)理念、履行審計(jì)工作職責(zé)，歸根到底，也將最終體現(xiàn)在推動(dòng)和促進(jìn)完善國(guó)家治理上。從此次地方政府性債務(wù)審計(jì)實(shí)踐看，國(guó)家審計(jì)能夠在促進(jìn)完善國(guó)家治理中切實(shí)發(fā)揮積極作用，取得了比較顯著的工作成效，而這個(gè)作用的實(shí)際發(fā)揮，在不同地區(qū)、不同層面、不同個(gè)體之間存在較大的差異性和不均衡性，這在很大程度上取決于有關(guān)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員是否牢固樹立科學(xué)審計(jì)理念，是否深刻認(rèn)識(shí)國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理的關(guān)系，是否在工作思路和技術(shù)方法上真正開展相應(yīng)的探索創(chuàng)新等。因此，要進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)家審計(jì)促進(jìn)完善國(guó)家治理的作用，應(yīng)采取切實(shí)有效的措施，從審計(jì)理論和審計(jì)實(shí)踐兩個(gè)角度著手，加強(qiáng)有關(guān)的研究、引導(dǎo)、宣教等方面工作，幫助廣大審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員切實(shí)解決思想認(rèn)識(shí)上的問題，深刻認(rèn)識(shí)到國(guó)家審計(jì)和國(guó)家治理之間的關(guān)系以及兩者相互作用的原理和機(jī)制等基本問題，進(jìn)一步夯實(shí)思想基礎(chǔ)，從根本上增強(qiáng)國(guó)家審計(jì)發(fā)揮促進(jìn)完善國(guó)家治理作用的主動(dòng)性。
（二）進(jìn)一步提高審計(jì)工作的主動(dòng)性和適應(yīng)性，切實(shí)選好國(guó)家審計(jì)發(fā)揮促進(jìn)完善國(guó)家治理作用的切入點(diǎn)。
國(guó)家審計(jì)作為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，應(yīng)當(dāng)著眼于宏觀，主動(dòng)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局，其工作范圍是非常寬廣的，這也成為國(guó)家審計(jì)發(fā)揮促進(jìn)完善國(guó)家治理作用的特點(diǎn)之一。在這個(gè)廣闊的空間里，國(guó)家審計(jì)主要在一個(gè)什么樣的領(lǐng)域和空間發(fā)揮作用，如何合理調(diào)配相對(duì)有限的審計(jì)資源，這些問題都需要解決。因此，要發(fā)揮好國(guó)家審計(jì)推動(dòng)完善國(guó)家治理的作用，關(guān)鍵在于選取好切入點(diǎn)。從此次地方政府性債務(wù)審計(jì)實(shí)踐看，地方政府性債務(wù)這個(gè)切入點(diǎn)非常準(zhǔn)確，這既是關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的問題，也是當(dāng)前中央和各級(jí)地方政府、有關(guān)部門和全社會(huì)普遍關(guān)注的大事。審計(jì)署在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，選準(zhǔn)工作重點(diǎn)，及早謀劃，科學(xué)實(shí)施，集全國(guó)審計(jì)之力，較好地完成了審計(jì)任務(wù)，使該項(xiàng)目成為國(guó)家審計(jì)發(fā)揮推動(dòng)完善國(guó)家治理作用的一個(gè)良好范例。由此可見，審計(jì)工作重在“謀”，要切實(shí)發(fā)揮好國(guó)家審計(jì)在推動(dòng)完善國(guó)家治理中的作用，應(yīng)切實(shí)做好審計(jì)工作的規(guī)劃統(tǒng)籌，在全面履行審計(jì)職責(zé)的基礎(chǔ)上，選好切入點(diǎn)，重點(diǎn)從國(guó)家審計(jì)最應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用也最能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域和層面著手，以適當(dāng)?shù)姆绞郊袑徲?jì)資源和力量開展一些具有全局性影響的重大審計(jì)項(xiàng)目，從而有步驟、有系統(tǒng)地發(fā)揮好國(guó)家審計(jì)推動(dòng)完善國(guó)家治理的作用。例如，可以考慮結(jié)合重大戰(zhàn)略決策、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的具體要求，抓住當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要矛盾和焦點(diǎn)熱點(diǎn)問題，如水利建設(shè)、社會(huì)保障體系、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政體制改革等，每年集中全國(guó)審計(jì)資源和力量開展一個(gè)重大項(xiàng)目，按照“審計(jì)一次、規(guī)范一片、‘免疫’一方”的原則，在一定的領(lǐng)域和層面上推動(dòng)完善國(guó)家治理，從而逐步促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治。
（三）進(jìn)一步提高審計(jì)工作的層次和水平，切實(shí)深化國(guó)家審計(jì)發(fā)揮促進(jìn)完善國(guó)家治理作用的成效。
國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理框架中的一項(xiàng)制度安排，應(yīng)當(dāng)以獨(dú)立的精神和專業(yè)的水準(zhǔn)開展工作，不斷提高自身層次和水平，切實(shí)履行法律賦予的職責(zé)，從而在推動(dòng)和促進(jìn)國(guó)家治理的完善發(fā)揮積極作用。與此同時(shí)，結(jié)合基于自身“免疫系統(tǒng)”的本質(zhì)，國(guó)家審計(jì)應(yīng)緊密跟進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)，不斷地增強(qiáng)工作的廣度、深度和高度，才能夠有效地滿足促進(jìn)國(guó)家治理的要求。從當(dāng)前現(xiàn)代各國(guó)國(guó)家審計(jì)的實(shí)踐看，其工作范圍早已超越了傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支范圍，而近年來我國(guó)國(guó)家審計(jì)在全面提升工作層次和水平等方面做出了積極有力的探索，從而較好地發(fā)揮了促進(jìn)完善國(guó)家治理的作用。以此次地方政府性債務(wù)審計(jì)為例，之所以取得良好的工作成效，與此次審計(jì)工作范圍廣泛、審計(jì)工作力度大、宏觀性和政策性強(qiáng)等因素是密不可分的。因此，國(guó)家審計(jì)要切實(shí)深化促進(jìn)完善國(guó)家治理的成效，必須要不斷提高自身要求，從更廣、更深、更高的方向發(fā)展，并緊密結(jié)合在當(dāng)前形勢(shì)下和具體審計(jì)環(huán)境中促進(jìn)完善國(guó)家治理的要求，充分發(fā)揮審計(jì)工作的抵御、揭露、預(yù)防等功能，不斷提高審計(jì)工作的層次和水平。
（四）進(jìn)一步提高審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的履責(zé)能力，切實(shí)強(qiáng)化發(fā)揮國(guó)家審計(jì)促進(jìn)完善國(guó)家治理作用的保障。
國(guó)家審計(jì)作為一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作，其審計(jì)職能的發(fā)揮在很大程度上取決于審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的履責(zé)能力，而審計(jì)人員的思想、意識(shí)、能力、作風(fēng)等因素在根本上影響了國(guó)家審計(jì)在促進(jìn)完善國(guó)家治理中的作用。從此次地方政府性債務(wù)審計(jì)情況看，該項(xiàng)目是目前為止審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施的最大規(guī)模的審計(jì)項(xiàng)目，工作任務(wù)重、難度大、時(shí)間緊、要求高，為廣大參審單位和審計(jì)人員帶來了很大的困難和挑戰(zhàn)，而正是依靠廣大審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的辛勤工作、深入研究和緊密協(xié)作，推動(dòng)了整個(gè)審計(jì)工作的順利進(jìn)行和取得成效，并積極發(fā)揮了國(guó)家審計(jì)促進(jìn)完善國(guó)家治理的作用。而且，通過這次債務(wù)審計(jì)，培養(yǎng)和鍛煉了一大批業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、作風(fēng)過硬、大局意識(shí)較強(qiáng)、善于攻堅(jiān)克難的審計(jì)干部，積累了很多大規(guī)模審計(jì)項(xiàng)目的管理經(jīng)驗(yàn)，并摸索總結(jié)出了一套行之有效的做法，為增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)履責(zé)能力、進(jìn)一步深化審計(jì)工作進(jìn)而積極發(fā)揮促進(jìn)完善國(guó)家治理的作用提供了保障。因此，要切實(shí)發(fā)揮促進(jìn)完善國(guó)家治理的作用，國(guó)家審計(jì)需要進(jìn)一步在人才隊(duì)伍建設(shè)、審計(jì)業(yè)務(wù)管理、后勤保障等方面進(jìn)一步加大力度，切實(shí)提高履責(zé)能力，從而為發(fā)揮這個(gè)作用構(gòu)建堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
（五）進(jìn)一步探索具有中國(guó)特色的審計(jì)路子，切實(shí)突出國(guó)家審計(jì)發(fā)揮促進(jìn)完善國(guó)家治理作用的特色。
從不同國(guó)家的角度考慮，國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理整體架構(gòu)中作用的發(fā)揮，在很大程度上受到各國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、自然等方面差異性的影響。在長(zhǎng)期的審計(jì)實(shí)踐中，特別是近年來，我國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在科學(xué)審計(jì)理念的指引下，努力發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，積累了豐富的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，其中在開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、對(duì)重大投資項(xiàng)目開展跟蹤審計(jì)、查處重大違法違規(guī)或經(jīng)濟(jì)犯罪線索等方面在世界范圍內(nèi)的國(guó)家審計(jì)實(shí)踐中占有優(yōu)勢(shì)地位或一席之地。這些特色和經(jīng)驗(yàn)，是我國(guó)國(guó)家審計(jì)發(fā)揮在國(guó)家治理中作用的基礎(chǔ)和重要影響因素。此次地方政府性債務(wù)審計(jì)意義重大、規(guī)模巨大、涉及面廣泛、審計(jì)力量投入龐大，通過成功地組織實(shí)施該項(xiàng)審計(jì)，在地方政府妥善處理存量債務(wù)、建立科學(xué)規(guī)范的舉債融資機(jī)制、防范國(guó)家財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)國(guó)家財(cái)政體制改革等方面提出有建設(shè)性的意見和建議，為促進(jìn)完善國(guó)家治理發(fā)揮了重要的推動(dòng)和促進(jìn)作用，也將為以后進(jìn)一步充分發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能、全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)、發(fā)揮促進(jìn)完善國(guó)家治理作用等方面積累了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。因此，要進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)家審計(jì)促進(jìn)完善國(guó)家治理的作用，要以中國(guó)特色的審計(jì)監(jiān)督制度和審計(jì)實(shí)踐為平臺(tái)，全面總結(jié)和積極利用以往審計(jì)成果和經(jīng)驗(yàn)，深入探索具有中國(guó)特色的促進(jìn)完善國(guó)家治理的途徑和模式，努力發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理整體架構(gòu)中的重要作用，為我國(guó)加強(qiáng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展服務(wù)。（陳塵肇）
參考資料：
[①]劉家義. 國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理——在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事論壇上的講話. 審計(jì)情況通報(bào)2011年第14號(hào)
[②]劉家義. 國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理——在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事論壇上的講話. 審計(jì)情況通報(bào)2011年第14號(hào)
[③]來自董大勝副審計(jì)長(zhǎng)在審計(jì)署機(jī)關(guān)2011年8月份集中培訓(xùn)會(huì)議上的講話
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