摘要：近年，作為國家治理的一個內(nèi)生系統(tǒng)，國家審計與公眾的聯(lián)系越來越緊密，公眾關(guān)注焦點逐漸成為國家審計考慮的重要因素，公眾監(jiān)督與審計機關(guān)履職逐步形成良性循環(huán)，國家審計也得到了社會的充分肯定。但鑒于我國公眾民主法制意識比較薄弱，公眾參與途徑單一等原因，公眾參與國家審計的效果尚不理想，需要強化公民主人翁意識和政府責(zé)任意識，加強政府績效審計和經(jīng)濟責(zé)任審計，建立公眾參與國家審計的長效機制，推動國家審計可持續(xù)發(fā)展。
關(guān)鍵字：公眾參與 國家治理 國家審計
國家治理是在一個既定范圍內(nèi)維系秩序運轉(zhuǎn)的所有公共部門、私人部門的正式和非正式的制度安排、組織形態(tài)和治理機制，以及它們之間的互動過程。隨著國家經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和深刻變革，民主與法制建設(shè)深入發(fā)展，公眾維權(quán)意識日益增強，從立法到公共政策的制定、實施、監(jiān)督、反饋再到社會管理，公眾越來越廣泛地參與到國家治理中。而國家審計作為國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生系統(tǒng)，近年通過一系列關(guān)系民生的審計項目的實施，公眾逐步參與到國家審計之中。以下筆者就從公眾參與治理的視角來分析國家審計。
一、公眾參與治理和國家審計的關(guān)系
公眾參與治理與國家審計相輔相成，互相促進。
（一）公眾參與治理與國家審計的目標(biāo)一致。
從經(jīng)濟學(xué)的角度看，國家治理的最終目的是通過政府、市場與社會的相互協(xié)調(diào)，以管理和促進資源的有效配置，推動社會經(jīng)濟的持續(xù)、全面、均衡發(fā)展，從而滿足社會成員的需求。因此，可以認(rèn)為，國家治理的最終成效體現(xiàn)在維護公眾根本利益上。歷史證明，一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去的群眾路線是黨的根本工作路線，也是國家社會事業(yè)不斷取得發(fā)展的根本所在。因此，公眾參與國家治理充分體現(xiàn)了人民是國家的主人，失去人民就失去了根本。與此對應(yīng)，國家審計的最終目標(biāo)是維護人民群眾利益，審計工作要堅持把維護人民利益作為出發(fā)點和落腳點，要關(guān)注涉及公眾切身利益的熱點和難點。
（二）公眾參與有利于推動國家審計的科學(xué)發(fā)展。
國家機關(guān)人力資源有限，對經(jīng)濟社會運行風(fēng)險的感知能力、渠道有限。因而，讓公眾及早介入國家政策制定過程中，對于包括審計機關(guān)在內(nèi)的政府部門而言，一方面有利于完善決策，使政策實施效果會更明顯；另一方面，便于獲得公眾對決策的廣泛支持，也有利于及早解決爭議，減少沖突，有助于政策順利實施。同理，讓公眾了解國家審計的運行情況，開通公眾參與審計監(jiān)督的渠道，使國家審計行為和結(jié)論更加規(guī)范和公允，能促進公眾對國家審計行為有效監(jiān)督，推動陽光審計，進一步增強國家審計的權(quán)威性和公信度，提高國家審計履行社會責(zé)任的能力和效果。因此，廣泛的公眾參與必將成為推動國家審計可持續(xù)發(fā)展的重要力量。
（三）國家審計為公眾參與治理提供必要保障。
劉家義審計長2011年7月7日在中國審計學(xué)會第三次理事論壇上指出，國家審計實質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分。有了權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力，才能對國家民主政治的發(fā)展提供條件，為公眾參與治理國家提供良好的社會環(huán)境和必要保障。
二、當(dāng)前公眾參與國家審計的形式和效果分析
近年，公眾與國家審計的關(guān)系越來越密切，國家審計也得到了社會的充分肯定。2011年新修訂的國家審計準(zhǔn)則（以下簡稱《審計準(zhǔn)則》）開始實施，其中多處規(guī)定充分體現(xiàn)了審計與公眾緊密相聯(lián)，以下筆者結(jié)合新準(zhǔn)則以及審計機關(guān)近年開展的審計項目談?wù)劰妳⑴c國家審計的形式和效果。
（一）公眾關(guān)注焦點逐漸成為安排國家審計項目考慮的重要因素。
《審計準(zhǔn)則》第十八條規(guī)定，審計機關(guān)在初步選擇審計項目時要關(guān)注“群眾舉報、公眾關(guān)注的事項”；第三十條規(guī)定，審計機關(guān)對初選審計項目進行評估，以確定備選審計項目及其優(yōu)先順序時，需要考慮“公眾關(guān)注程度”等因素決定評估項目的重要程度。
近年來國家審計持續(xù)關(guān)注涉及民生的政策落實情況，促進完善保障和改善民生的制度安排。例如2011年上半年，地方政府債務(wù)審計項目的安排充分考慮了社會和公眾高度關(guān)注的因素。受諸多因素影響，我國地方政府債務(wù)規(guī)模急速膨脹，債務(wù)風(fēng)險凸顯。龐大的地方政府債務(wù)嚴(yán)重影響了本級財政的運轉(zhuǎn)和經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展，引起了國內(nèi)外多方關(guān)注，成為公眾關(guān)心的熱門話題。對此，審計署按照國務(wù)院總理指示精神和2011年中央經(jīng)濟工作會議的要求，及時組織了摸清規(guī)模和結(jié)構(gòu)、反映問題和成因、分析風(fēng)險和責(zé)任的地方政府債務(wù)審計，取得了良好效果。地方審計機關(guān)也緊密結(jié)合公眾關(guān)注的焦點開展審計。例如太湖作為江蘇省內(nèi)第一大湖，其水污染治理問題一直是社會各界的關(guān)注焦點。為了更好地保護太湖，江蘇省審計廳將相關(guān)審計常態(tài)化，并要求各地重點對太湖水污染治理目標(biāo)完成情況、地方政府和監(jiān)管部門的職責(zé)履行情況、資金安排運用和項目運作，上年度的審計整改等情況進行審計，確保當(dāng)?shù)匕傩丈畈皇墉h(huán)境污染困擾，維護社會穩(wěn)定。
（二）社會公共事件逐步影響到國家審計項目的調(diào)整變動。
《審計準(zhǔn)則》第四十五條要求在年度審計項目計劃執(zhí)行過程中，遇有“突發(fā)重大公共事件需要進行審計的”，應(yīng)當(dāng)按照原審批程序調(diào)整。
2008年下半年，國際金融危機爆發(fā)并迅速蔓延全球，重創(chuàng)美國、日本、歐洲等經(jīng)濟體，并對我國經(jīng)濟產(chǎn)生一定影響。審計署迅速行動，臨時安排審計項目，開展國際金融危機對國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的影響及相關(guān)對策的審計調(diào)查，及時了解國內(nèi)經(jīng)濟狀況，為政府準(zhǔn)確判斷形勢，作出科學(xué)決策發(fā)揮重要作用。又如，鑒于黨中央、國務(wù)院、各級黨委政府、全國人民乃至國際社會高度重視和關(guān)注災(zāi)后恢復(fù)重建工作，審計機關(guān)在時間非常緊迫的情況下，及時調(diào)整審計項目，調(diào)配審計力量，緊急奔赴災(zāi)區(qū)現(xiàn)場，開展緊張而有序的災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計。這類審計項目關(guān)系到災(zāi)區(qū)人民千家萬戶的切身利益，社會敏感度極高，影響力很大，從另一個側(cè)面反映了公眾參與國家審計的效果。
（三）公眾關(guān)心的事項成為審計職業(yè)判斷的重要參考依據(jù)。
《審計準(zhǔn)則》第六十九條指出審計人員判斷審計事項的重要性時，可以關(guān)注的因素包括“公眾的關(guān)注程度”；第一百一十六條規(guī)定，審計人員判斷可能存在的重大違法行為的依據(jù)包括“有關(guān)部門提供的線索和群眾舉報”和“公眾、媒體的反映和報道”；第一百五十一條規(guī)定，“影響人民群眾經(jīng)濟利益的重大問題”可以采用專題報告、審計信息等方式向本級政府、上一級審計機關(guān)報告。由此可見，人民群眾、社會公眾、重大公共事件已成為審計機關(guān)和審計人員選擇審計項目、作出審計判斷、反映審計事項的重要參考依據(jù)。
2011年由審計機關(guān)率先發(fā)現(xiàn)的涉案500多億元的陳氏地下錢莊受到媒體關(guān)注，就是因為地下錢莊與社會公眾有廣泛而密切的聯(lián)系，目前地下錢莊一定程度上影響了合法金融機構(gòu)的運作和正常的融資渠道，審計機關(guān)必然會站在民生的角度審慎提出治理地下錢莊的建議。又如，在審計署對國家稅務(wù)總局和18個省區(qū)市國稅系統(tǒng)2009年至2010年的稅收征管情況審計中，重點反映了國稅局受稅收計劃影響或地方政府干預(yù)，人為調(diào)節(jié)稅收收入進度的問題。稅收情況一直是公眾關(guān)心的話題，通過國家審計揭示出與社會公眾利益相關(guān)的問題就更好地體現(xiàn)了公眾參與國家審計的價值。
（四）社會公眾的監(jiān)督與審計機關(guān)的履職慢慢形成良性循環(huán)。
《審計準(zhǔn)則》第十條明確指出，“審計機關(guān)依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，公開履行職責(zé)的情況及其結(jié)果，接受社會公眾的監(jiān)督”；第一百五十七條表明，“審計機關(guān)依法實行公告制度。審計機關(guān)的審計結(jié)果、審計調(diào)查結(jié)果依法向社會公布”；通過審計公告，不僅能提高公眾關(guān)注和參與公共事務(wù)管理的自覺性，還將審計機關(guān)自身的審計質(zhì)量置于公眾監(jiān)督之下，接受公眾的檢驗監(jiān)督。同時，第一百六十三條規(guī)定，“審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立審計整改檢查機制，督促被審計單位和其他有關(guān)單位根據(jù)審計結(jié)果進行整改”，也有利于社會公眾監(jiān)督審計結(jié)果的執(zhí)行。
近年來，各級審計機關(guān)制定關(guān)于審計信息公開的制度1300多項，向社會發(fā)布審計結(jié)果公告1.8萬多篇。審計公告不僅數(shù)量逐年遞增，內(nèi)容進一步豐富，而且審計公告涉及的項目和部門越來越多，而社會公眾在對此報以掌聲的同時也反饋了不少有價值的意見和建議。上述這些規(guī)定和實踐都讓我們真實地感受到國家審計行為與公眾參與正逐步形成良性循環(huán)。
三、制約公眾深度參與國家審計的因素分析
社會公眾、重大公共事件雖已成為審計機關(guān)和審計人員選擇審計項目、作出審計判斷、反映審計事項的重要參考依據(jù)，但公眾參與國家審計的程度仍在一定程度上受到制約。
（一）相對國家審計發(fā)展進程而言公眾參與治理的意識尚待加強。
公眾參與國家審計的廣度和深度取決于國家民主政治的發(fā)展程度。只有對民主的孜孜追求，對自身知情權(quán)和參與權(quán)的尊重，才能從根本上促使公眾不斷改進對政府履行權(quán)利的監(jiān)督，同時鞭策政府將公共受托責(zé)任情況及時、定期向公眾反饋，逐步形成了立法型審計體制，在意識形態(tài)上逐步培養(yǎng)了政府責(zé)任意識，在內(nèi)容上逐步由監(jiān)督真實合法的財務(wù)審計到監(jiān)督經(jīng)濟性、效率性和效果性轉(zhuǎn)為關(guān)注政府責(zé)任履行情況的績效審計過渡。而在我國，政府為主導(dǎo)、公眾參與公共事務(wù)的民主法制意識不強的發(fā)展特點，使我們國家審計的發(fā)展在一定程度上缺乏自主性，進而影響可持續(xù)發(fā)展程度。例如，部分社會公眾至今對國家審計的職責(zé)范圍知之甚少，更談何參與國家審計？
（二）公眾參與審計項目的途徑還比較單一。
目前，公眾參與國家審計項目的途徑大體可以分為兩類，一類是主動參與到審計過程之中，為國家審計提供參考依據(jù)，另一類是被動接受審計結(jié)果，只能根據(jù)結(jié)果參與討論，談體會，說感想，其中真正能夠主動參與到國家審計過程中的當(dāng)屬第一類。但受限于保密要求及審計機關(guān)以往的工作習(xí)慣，審計機關(guān)目前較少主動吸納公眾參與審計。除少數(shù)地方審計機關(guān)通過公開審計項目計劃，邀請公眾參與討論項目安排外，公眾主動參與審計項目實施過程的主要方式是舉報或通過媒體報道。例如，相當(dāng)于工商12315電話舉報、互聯(lián)網(wǎng)上向網(wǎng)絡(luò)警察報警、稅務(wù)假發(fā)票查詢平臺、央行征信系統(tǒng)等多層次的公共參與模式，國家審計目前尚未建立類似的機制，連全國統(tǒng)一的舉報電話都尚未開設(shè)，由此可見公眾參與國家審計的層次有待進一步提升。
（三）審計過程中項目調(diào)整與公眾參與的結(jié)合不夠規(guī)范。
由于突發(fā)事件要求審計項目及時作出調(diào)整，但受審計人力資源及主客觀因素的限制，不可能所有突發(fā)事件都可以隨時調(diào)配審計力量，調(diào)整審計項目，實行跟蹤審計，因此存在審計項目調(diào)整選擇比較隨意的問題。由此實施的審計項目可能與公眾迫切需了解的內(nèi)容不一致，公布的審計項目信息與公眾的信息需求之間矛盾。而且，一些公眾關(guān)注事項或突發(fā)事件的跟蹤審計內(nèi)容缺少規(guī)范要求。如政府投資建設(shè)項目實施過程通常分為前期決策設(shè)計階段、施工階段、后期運營階段，由于當(dāng)前跟蹤審計對每一階段審計的內(nèi)容未作明確規(guī)定，導(dǎo)致在分級負(fù)責(zé)審計管理體制下，同類建設(shè)項目審計，最終披露的審計結(jié)果信息口徑不一致，并缺少同質(zhì)性。
（四）公眾獲知國家審計信息的時效性不強、范圍有限。
目前，國家審計信息公開雖然取得了明顯的進步，但仍存在審計信息公開及時性不夠、公開的范圍有限、偏重審計結(jié)果公開等不足之處。例如，審計署審計信息公開時間和審計完成時間的時間差平均在4個月以上；黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計未公開；審計過程不公開等情況。
四、建立公眾參與治理的長效機制，推動國家審計可持續(xù)發(fā)展
（一）日常審計工作中注重培育、強化公民主人翁意識和政府責(zé)任意識。
一方面，培育、強化公民主人翁意識。公民意識是構(gòu)成民主法治國家制度的心理基礎(chǔ)和思想基礎(chǔ)。正是由于社會主義民主的發(fā)展，公民逐步形成主人翁意識，并自主要求政府行為必須具備經(jīng)濟性、效率性、公平性等，才能促進對其進行監(jiān)督和評價的國家審計健康發(fā)展。另一方面，強化政府的責(zé)任意識?，F(xiàn)階段，國家審計的發(fā)展主要維系于黨和政府的重視程度。在這種環(huán)境下，政府更應(yīng)自覺樹立“一切服務(wù)于民”的觀念，增強自身的責(zé)任意識。政府公仆們應(yīng)主動傾聽和了解民生，把公眾需要的價值理念放在決策和行動的首位。
（二）以公眾參與治理為契機，推動國家審計公開透明。
社會公眾希望審計機關(guān)敢于揭露違法違規(guī)事實，查處大案要案，分析原因，提出深化改革、完善法治、強化管理的建議，知曉計劃開展的審計事項，并及時公布審計結(jié)果和整改情況。因此可以考慮建立三類公告，即審計計劃公告、審計結(jié)果公告、審計整改公告。可以邀請公民參與討論列入審計計劃的備選審計項目；將數(shù)據(jù)齊全、單位名稱具體的各類審計報告全文公示于眾；將所有審計整改結(jié)果向公眾公開，方便全社會共同參與監(jiān)督，促進民生項目效益最大化。還可以嘗試審計過程公開，讓公眾知曉國家審計能做什么，做了什么，怎么做的，減少審計過程中的腐敗行為，促使審計機關(guān)加強管理，提高審計質(zhì)量。
（三）審計關(guān)注輿情社情，同時多渠道吸納公眾參與，形成良性互動，推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
在黨中央和國務(wù)院的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，我國經(jīng)濟取得了舉世矚目的成就，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，國家審計不斷面臨許多新形勢和新要求，只有主動關(guān)注輿情社情，想人民所想，主動研究新情況和新問題，積極應(yīng)對，把握機遇，順應(yīng)社會發(fā)展，發(fā)揮審計的專業(yè)優(yōu)勢?，F(xiàn)階段，審計工作要緊緊圍繞科學(xué)發(fā)展這個主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式這條主線，把推進法治、維護民生、推動改革、促進發(fā)展作為出發(fā)點和落腳點，服務(wù)經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展，注重改善民生，推進法治建設(shè)，推動深化改革，促進反腐倡廉。例如，可以考慮設(shè)立全國統(tǒng)一的國家審計舉報熱線電話、設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)上交流、舉報平臺，作為國家審計部門對外溝通聯(lián)系的窗口。
（四）加強政府績效審計和經(jīng)濟責(zé)任審計，致力于更高層次的審計監(jiān)督，切實對公眾負(fù)責(zé)。
國家審計機關(guān)接受公眾委托，對政府公共資源的利用情況進行監(jiān)督和評價，通過政府績效審計將審計結(jié)果向民意集中機關(guān)——人大常委會報告，讓公民監(jiān)督政府行為和政府履行責(zé)任情況，督促行政機關(guān)依照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)。同時關(guān)注一切受托經(jīng)營者的責(zé)任，通過廣泛開展經(jīng)濟責(zé)任審計，使審計監(jiān)督受托經(jīng)營者在使用人民賦予的權(quán)力時，時刻不忘對人民承諾的責(zé)任。（黃麗萍）
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