摘要： 本文從對(duì)國家治理的縱向和橫向研究出發(fā)，著重論述了社會(huì)主義國家審計(jì)在國家治理中的定位和作用，國家審計(jì)參與國家治理的廣度和深度，重點(diǎn)總結(jié)了國家審計(jì)在國家治理中更充分、有效發(fā)揮作用的途徑和方式，為國家審計(jì)在更高層面充分發(fā)揮保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能以及在創(chuàng)新方向和發(fā)展思路方面提供了有益的探索和嘗試。
關(guān)鍵詞： 審計(jì) 國家治理 免疫系統(tǒng)
一、國家審計(jì)在國家治理中的地位
（一）國家治理的內(nèi)涵和外延。
國家治理屬于上層建筑的范疇，是指國家通過特定的手段和途徑調(diào)節(jié)社會(huì)各階層行為的機(jī)制或方式，通俗地講就是國家運(yùn)用行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和現(xiàn)代化管理技術(shù)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)所進(jìn)行的管理工作。治理包含有管理和統(tǒng)治兩方面的含義，治理的過程總體上可分為宏觀決策、具體執(zhí)行以及檢查監(jiān)督，與管理相比，治理的內(nèi)涵更為豐富、范圍更為寬廣。馬克思關(guān)于管理二重性的原理認(rèn)為，管理具有二重性，即它的社會(huì)屬性和自然屬性。而根據(jù)馬克思主義階級(jí)理論，假設(shè)拋開階級(jí)而言，僅從管理的角度看，國家治理就是一個(gè)非政治化的管理過程。因此，國家治理也應(yīng)具有二重性，國家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，管理、統(tǒng)治是它的自然屬性，但它總是代表統(tǒng)治階級(jí)的意志和利益，一切管理和統(tǒng)治行為總是維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的地位，這就是它的社會(huì)屬性。具體到我國，國家治理的根本目的就是鞏固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家。
（二）國家審計(jì)在國家治理中的地位
從審計(jì)產(chǎn)生發(fā)展的歷史來看，它是社會(huì)生產(chǎn)力達(dá)到一定階段和水平時(shí)應(yīng)運(yùn)而生并逐步發(fā)展起來，當(dāng)財(cái)產(chǎn)所有者把他的財(cái)產(chǎn)交給他人代為管理或經(jīng)營，在客觀上就有防弊查錯(cuò)的需要，便委派或委托他人進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)，這就產(chǎn)生了審計(jì)。因此，審計(jì)最基礎(chǔ)、最原始的職能或?qū)傩跃褪且环N對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的監(jiān)督。從中外經(jīng)濟(jì)史中也不難發(fā)現(xiàn)，我國歷朝歷代、當(dāng)今世界各國都有具備審計(jì)特征的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這說明經(jīng)濟(jì)監(jiān)督這一基礎(chǔ)屬性是被古今中外不同社會(huì)制度的國家所認(rèn)可、所接受的。
在現(xiàn)代社會(huì)中，如果也按照委托—代理理論，國家治理實(shí)際上是政府接受統(tǒng)治階級(jí)的委托，運(yùn)用多種手段來實(shí)現(xiàn)委托人利益最大化的過程。但國家審計(jì)卻是對(duì)這些手段的監(jiān)督與制衡，它的根本目的就是規(guī)范和約束國家權(quán)力，將國家權(quán)力的隨意擴(kuò)張約束起來，既保證國家權(quán)力不能隨意而為，又保證國家權(quán)力適時(shí)而為、廉潔高效。當(dāng)然，國家審計(jì)在特定歷史條件下遵循自身的內(nèi)在規(guī)律不斷演進(jìn)，其目標(biāo)、任務(wù)、重點(diǎn)和方式，都隨著國家治理的目標(biāo)、任務(wù)、重點(diǎn)和方式的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變。
（三）社會(huì)主義國家審計(jì)的重要地位和作用。
在社會(huì)主義國家，國家審計(jì)同樣是國家治理的重要組成部分。人民是國家的主人，政府事實(shí)上是接受人民的委托治理國家，公共權(quán)力來自于人民的授權(quán)和認(rèn)可。國家審計(jì)要關(guān)注一切受托經(jīng)營者的責(zé)任，促使這些受托經(jīng)營者在使用人民賦予的權(quán)力時(shí)，時(shí)刻不忘對(duì)人民承諾的責(zé)任。國家審計(jì)在國家的運(yùn)行機(jī)制中是一個(gè)約束權(quán)力、監(jiān)督經(jīng)濟(jì)責(zé)任的“免疫系統(tǒng)”。
審計(jì)的地位與憲法賦予的職權(quán)緊密相聯(lián)，憲法是國家的根本大法，研究審計(jì)地位不能離開憲法賦予審計(jì)的職權(quán)這一基本規(guī)定。1982 年頒布的憲法明確規(guī)定在我國實(shí)行審計(jì)制度，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)務(wù)收支、對(duì)國家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，并且依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。這是其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門所不能比擬的，這也是審計(jì)與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門在法律上的不同之處。
國家審計(jì)的重要地位還在于它是維護(hù)社會(huì)主義制度、保衛(wèi)人民民主專政、推進(jìn)民主法治的工具。由于封建階級(jí)、資產(chǎn)階級(jí)腐朽思想的侵蝕，在我國還不可避免地會(huì)滋生出一些敗壞黨風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣的腐敗現(xiàn)象、官僚主義作風(fēng)和經(jīng)濟(jì)犯罪案件，而近30年來的審計(jì)實(shí)踐，已經(jīng)使越來越多的人認(rèn)識(shí)到審計(jì)在這方面工作的重要性。隨著改革開放的深入發(fā)展，審計(jì)只會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)而不會(huì)削弱，審計(jì)的地位將更加強(qiáng)化，在國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中將會(huì)發(fā)揮更加顯著的作用。
但我們同時(shí)必須清醒地認(rèn)識(shí)到，審計(jì)的地位是一種客觀存在，不是人為安排的，既不可妄自菲薄也不能一味拔高，只有放在特定的歷史環(huán)境和時(shí)代背景中，審計(jì)才能順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展規(guī)律，最大限度地發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，把“推進(jìn)法治，維護(hù)民生，推動(dòng)改革，促進(jìn)發(fā)展”作為出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)維護(hù)人民群眾的根本利益的目標(biāo)。
（四）審計(jì)與其他部門的關(guān)系。
用系統(tǒng)論的觀點(diǎn)看，國家是一個(gè)巨型的運(yùn)行系統(tǒng)，包括審計(jì)在內(nèi)的各個(gè)部門都有自己特定的位置地位和功能，每個(gè)部門都具有一定的獨(dú)立性和封閉性，并在法律規(guī)定范圍內(nèi)開展工作，它們?cè)谙到y(tǒng)中的地位是并列平行不能互相取代的；但每個(gè)部門都有一定的局限性，都只能監(jiān)督和反映整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一個(gè)側(cè)面，這就從客觀上決定了各個(gè)監(jiān)督部門之間必須是分工協(xié)作、互相補(bǔ)充、互相配合、互相促進(jìn)的關(guān)系，它們必須和諧地運(yùn)行才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，單純地強(qiáng)調(diào)某個(gè)部門的作用都是不現(xiàn)實(shí)的，甚至?xí)a(chǎn)生逆向效果。這就要求各部門之間必須建立起廣泛的橫向聯(lián)系，步調(diào)一致才能實(shí)現(xiàn)國家治理的最終目標(biāo)。
在實(shí)現(xiàn)國家治理的過程中，不同的部門擔(dān)負(fù)起了決策、執(zhí)行和監(jiān)督控制的職責(zé)，審計(jì)承擔(dān)的是監(jiān)督控制職責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)是代表國家進(jìn)行監(jiān)督的部門，它地位超脫，客觀公正，不受其他行政機(jī)關(guān)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，在國家治理中具有重要的地位并能發(fā)揮積極的作用。審計(jì)的功能主要是監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行情況，并將決策執(zhí)行情況的評(píng)估反饋給決策系統(tǒng)，推動(dòng)決策系統(tǒng)及時(shí)修正決策。換言之，審計(jì)要保證決策執(zhí)行過程中不偏離目標(biāo)，如果偏離就要不斷地予以糾正；另一方面，還要在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中驗(yàn)證決策本身的效益性。
從上述審計(jì)的作用來看，審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容比較廣泛，涉及宏觀與微觀諸多部門，涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不同層次、不同方面和不同環(huán)節(jié)，它是國家治理系統(tǒng)中內(nèi)生的監(jiān)督控制系統(tǒng)，通過依法用權(quán)力制約權(quán)力，服務(wù)于國家治理的決策系統(tǒng)，對(duì)國家治理的執(zhí)行系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)督和約束。審計(jì)的性質(zhì)職能與其他部門也不同，審計(jì)是對(duì)其他部門進(jìn)行監(jiān)督和制約的部門，也是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行綜合監(jiān)督的部門。由于監(jiān)督的全面性，能夠取得各方面的材料，便于綜合總攬全局從宏觀和整體上看問題，從而發(fā)現(xiàn)一些薄弱環(huán)節(jié)，將這些信息傳遞反饋到有關(guān)部門能夠引導(dǎo)或促進(jìn)有關(guān)部門加強(qiáng)監(jiān)督作用。從這個(gè)角度講，審計(jì)并不排斥各部門的職能，也不是對(duì)其他部門監(jiān)督的重復(fù)，它不但不削弱各部門的業(yè)務(wù)和作用，而是對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的充實(shí)和完善，最終促進(jìn)監(jiān)督體系更加正確地發(fā)揮作用，從而保證國民經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行。
二、國家審計(jì)在國家治理中發(fā)揮作用的實(shí)現(xiàn)途徑
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)各方面對(duì)審計(jì)的要求越來越高、越來越廣。各級(jí)黨委、政府希望審計(jì)工作在推動(dòng)制度創(chuàng)新、機(jī)制轉(zhuǎn)變、政令暢通方面發(fā)揮更大作用，客觀上要求審計(jì)必須更加緊密地圍繞黨委、政府的工作中心開展工作，提供更加有價(jià)值的信息和建議，更好地為黨委、政府決策服務(wù)；社會(huì)公眾希望審計(jì)敢于揭露違法違規(guī)事實(shí)，嚴(yán)肅查處大案要案，及時(shí)把審計(jì)結(jié)果和整改情況向社會(huì)公告，客觀上要求審計(jì)必須狠抓質(zhì)量，提升水平，出更多更好的成果；即使是審計(jì)對(duì)象對(duì)審計(jì)的要求也在提高，希望審計(jì)公平、公正和發(fā)揮建設(shè)性作用，推動(dòng)被審計(jì)單位更好發(fā)展，這就要求審計(jì)機(jī)關(guān)要在關(guān)注真實(shí)、合規(guī)的基礎(chǔ)上，更加關(guān)注效益情況，并提出切實(shí)有效的審計(jì)建議，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。國家審計(jì)在國家治理中發(fā)揮作用的實(shí)現(xiàn)途徑主要有：
（一）促進(jìn)國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的貫徹落實(shí)。
這些年來，根據(jù)國際、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化，黨和國家制定了一系列政策、規(guī)定、辦法和措施，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，這些政策措施是否得到認(rèn)真貫徹落實(shí)，是關(guān)系改革發(fā)展成敗與否的大問題。由于種種原因，有的地區(qū)、部門和單位在貫徹落實(shí)國家宏觀政策方面還可能存在一些問題和薄弱環(huán)節(jié)。如，有的不會(huì)或不善于利用政策，有的打政策擦邊球，有的自立章法違背政策的精神實(shí)質(zhì)，這些問題如果不很好地加以解決，就會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。國家治理的順利運(yùn)轉(zhuǎn)要求確保黨和國家重大方針和決策部署的政令暢通，國家審計(jì)通過經(jīng)常性地檢查監(jiān)督，可以及時(shí)掌握、積累大量的第一手資料，并且對(duì)各種經(jīng)濟(jì)信息進(jìn)行驗(yàn)證鑒別和篩選，以判明經(jīng)濟(jì)信息的可靠程度，最終為宏觀決策、公民參政議政提供真實(shí)可靠的信息。
從近年來的審計(jì)實(shí)踐看，審計(jì)機(jī)關(guān)著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，圍繞黨和政府的中心工作，對(duì)黨和政府各項(xiàng)重大決策的落實(shí)情況主動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，不斷加強(qiáng)對(duì)公共財(cái)政體制的建立完善問題、國有金融機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)經(jīng)營管理問題、重大基礎(chǔ)設(shè)施投資績效問題、社會(huì)保障和民生問題、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)問題、影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全等方面問題的審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和反映各項(xiàng)政策措施貫徹執(zhí)行情況和存在的問題，嚴(yán)格依法進(jìn)行糾正和處理，強(qiáng)化問責(zé)和責(zé)任追究機(jī)制，排除經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的各種利益干擾，促進(jìn)政策措施得到貫徹落實(shí)。
（二）揭露和查處違法違規(guī)問題，加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)。
近年來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)均取得了顯著的成績，但發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出，反腐倡廉形勢也依然嚴(yán)峻，一些崗位腐敗案件多發(fā)，一些領(lǐng)域違法違紀(jì)問題突出，一些群眾反映強(qiáng)烈的問題屢禁不止，如決策失誤、違法亂紀(jì)、損失浪費(fèi)、會(huì)計(jì)信息不真實(shí)等，違法違規(guī)和犯罪手段不斷翻新，也更加隱蔽和高智能化，查處的難度也越來越大。而這些情況僅僅是表象，實(shí)際上還隱藏著更深層次的權(quán)錢交易等腐敗問題，尤其是危害性巨大的集體性腐敗問題。從2010年情況看，審計(jì)通過上繳財(cái)政、減少浪費(fèi)等促進(jìn)增收節(jié)支2099億元，挽回或避免損失344億元；向有關(guān)部門移送案件線索和事項(xiàng)3092件，有2541人（次）受到處理，其中查出領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)違規(guī)行為負(fù)有直接責(zé)任的問題金額249億元，82名被審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部和465名相關(guān)人員的問題被移送司法、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理，最大程度地挽回?fù)p失，推動(dòng)了反腐倡廉工作。因此，可以說，在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，揭露和查處重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟(jì)犯罪案件線索、促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)仍然是國家審計(jì)的工作重點(diǎn)。需要明確的是，揭露和查處重大違法違規(guī)問題不是審計(jì)的目的，而是一種途徑、一種手段或者一種方式，要通過查處問題促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
（三）揭示體制、機(jī)制和制度性問題，推動(dòng)深化改革。
溫家寶總理曾指出，審計(jì)機(jī)關(guān)要進(jìn)一步深化改革、完善制度，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的建設(shè)性作用。劉家義審計(jì)長也指出“建設(shè)性決定著審計(jì)的生命力，決定著審計(jì)能夠在多大程度上維護(hù)國家安全、保障國家利益，決定著審計(jì)能夠在多大范圍內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”。因此，國家審計(jì)在揭露問題的同時(shí)，充分發(fā)揮建設(shè)性作用，通過揭示反映體制性障礙、制度性缺陷和重大管理漏洞，開展從現(xiàn)象到本質(zhì)、從個(gè)別到一般、從局部到全局、從苗頭到趨勢、從微觀到宏觀的深層次分析，提出改革體制、健全法制、完善制度、規(guī)范機(jī)制、強(qiáng)化管理、防范風(fēng)險(xiǎn)的建議，促進(jìn)完善體制制度、深化改革，促進(jìn)提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行質(zhì)量和績效，才是審計(jì)工作最大的成果，才能充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。審計(jì)工作的實(shí)踐也充分證明了這一點(diǎn)?！笆晃濉逼陂g，全國各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)和調(diào)查72萬多個(gè)單位，注重揭示和反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的普遍性、傾向性、苗頭性問題和新情況，深入分析原因，并從制度、體制層面提出意見和建議，為黨和政府及有關(guān)部門的決策和管理提供了真實(shí)的信息和依據(jù)，為推動(dòng)政策制度的完善起到了積極的促進(jìn)作用。
（四）維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全，保障國家根本利益。
隨著我國改革開放的進(jìn)一步發(fā)展，隨著經(jīng)濟(jì)全球化與復(fù)雜化的日益加深，國家經(jīng)濟(jì)安全已成為一個(gè)不可回避、不可忽視的重大問題。從近年來審計(jì)情況看，當(dāng)前影響我國國家經(jīng)濟(jì)安全的問題總體呈現(xiàn)出綜合交織、結(jié)構(gòu)繁雜的態(tài)勢，既涉及財(cái)政、金融等宏觀經(jīng)濟(jì)，也涉及具體產(chǎn)業(yè)、企業(yè)等微觀經(jīng)濟(jì)；既有呈現(xiàn)出嚴(yán)重后果的問題，也有尚未暴露的潛在風(fēng)險(xiǎn)；既有整體問題，也有局部問題。國家審計(jì)是國家經(jīng)濟(jì)安全保障體系的重要組成部分，作為國家經(jīng)濟(jì)安全預(yù)警機(jī)制的重要一環(huán)， 注重發(fā)揮保障國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能，自覺將維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全作為審計(jì)工作的首要任務(wù)，把審計(jì)工作更好地融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，積極從財(cái)政安全、金融安全、國有資產(chǎn)安全、民生安全、資源與生態(tài)環(huán)境安全和信息安全等方面，揭示和反映事關(guān)全局的、整體的、戰(zhàn)略性問題和關(guān)系到國家重大經(jīng)濟(jì)利益、關(guān)系到國家生存和發(fā)展的重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，從制度體制上深入剖析原因，向決策部門反饋信息、提出防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議，促進(jìn)政策的調(diào)整與完善，促使有關(guān)部門強(qiáng)化管理和監(jiān)督，在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全方面發(fā)揮了十分重要的作用，保障了國家的根本利益。（郭晉紅）
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