摘要：國家治理是國家運用公共權(quán)力管理社會公共事務(wù)的活動和過程。在我國現(xiàn)行的政治體制下，由于多級委托-代理關(guān)系的建立，形成了“弱勢委托人”與“強勢代理人”的格局，實施好領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，對保證我國實現(xiàn)良好的國家治理能夠起到獨特作用。圍繞國家治理機制的運行，我國應(yīng)從多個方面來完善經(jīng)濟責(zé)任審計制度。
關(guān)鍵詞：國家治理 經(jīng)濟責(zé)任審計 受托責(zé)任
一、國家治理與委托-代理關(guān)系的建立
（一）國家治理的涵義
從詞意上來看，治理（Governance）具有控制、指導(dǎo)和操縱等含義。政治學(xué)概念下的治理主要是指統(tǒng)治者或管理者通過公共權(quán)力的配置和運作，管理公共事務(wù)，以影響和調(diào)控社會，這一概念特別關(guān)注在一個限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會秩序所需要的政治權(quán)威和對行政權(quán)力的運用。要達(dá)到治理的目的，必須借助公共權(quán)力，在治理的邏輯結(jié)構(gòu)中，公共權(quán)力是最為核心的概念。實際上，治理作為政治學(xué)詞匯，是圍繞著公共權(quán)力展開的，反映著一定的公共權(quán)力分配關(guān)系。
國家治理的基本含義是：作為政治統(tǒng)治機器的國家，從一定的社會意識形態(tài)和政治理念出發(fā)，通過配置和運作公共權(quán)力，管理公共事務(wù)，支配、影響和調(diào)控社會，并因而形成不同的國家和社會關(guān)系狀態(tài)。具體而言，它包括以下幾層含義：第一，國家治理的主體是政治國家，即國家政權(quán)體系；第二，國家治理的根本目的是為了實現(xiàn)國家職能；第三，國家治理的基本手段或工具是公共權(quán)力；第四，國家治理的對象是社會公共事務(wù)，或某個特定事項；第五，國家治理具有一定的指導(dǎo)理念，并以不同的方式配置和運作公共權(quán)力。概而言之，國家治理就是國家運用公共權(quán)力管理社會公共事務(wù)的活動和過程。
通過配置和運行國家權(quán)力實現(xiàn)良好的國家治理，以確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，是我國黨和政府面臨的一個重大課題。在國家治理體系存在一系列委托-代理關(guān)系的條件下，特別要通過建立起有效的權(quán)力配置和監(jiān)督制約機制，防止國家權(quán)力被濫用或被異化為少數(shù)人謀利的工具。
（二）國家治理中的委托-代理關(guān)系
公共資源的分配、占有和運用，構(gòu)成了公共權(quán)力。在現(xiàn)代民主制度下，社會公眾是公共資源的所有者，是公共資源使用的初始委托人。在我國現(xiàn)行的政治體制下，全體人民通過法律，把公共權(quán)力賦予和委托給國家（具體為政府行政主管部門），國家再通過一定程序把公共權(quán)力分解到各級政府部門與機構(gòu)，由這些機構(gòu)按照其既定的運作機制來實際執(zhí)行這些公共權(quán)力。這樣，就形成了一個委托-代理鏈條：首先，由社會公眾把公共權(quán)力的配置權(quán)委托給政府行政主管部門；接下來，政府行政主管部門把公共權(quán)力的執(zhí)行權(quán)授權(quán)（委托）給政府行政執(zhí)行機關(guān)(公共權(quán)力行使人)來具體行使這些權(quán)力。經(jīng)過上述委托-代理關(guān)系的建立，公共權(quán)力實際上最終由少數(shù)人行使，他們變成了直接的權(quán)力主體，擁有管理權(quán)威，組織、控制和支配著社會公眾的行為。由于社會公眾與政府行政執(zhí)行機關(guān)之間委托-代理關(guān)系的間接性，再加上法律并沒有賦予社會公眾與政府行政執(zhí)行機關(guān)的談判、訂約的權(quán)利，使得社會公眾并不能夠直接行使通常意義上委托-代理關(guān)系中委托人所具有的解約與懲罰等權(quán)利，從而形成了“弱勢委托人”與“強勢代理人”的格局。
在這種格局下，公共權(quán)力的公共屬性異化為最終代理人價值取向的可能性是顯而易見的，部分官員利用權(quán)力尋租、失職與瀆職等現(xiàn)象的出現(xiàn)則提示人們這種可能性的客觀存在。劉家義審計長指出：“對于這些權(quán)力行使得如何、責(zé)任履行得如何，國家又通過法律授權(quán)由專門的機關(guān)對其進行監(jiān)督，這個專門機關(guān)進行的監(jiān)督就是國家審計。所以，在國家治理中，審計實質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組織部分”。而領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，則是結(jié)合我國制度背景產(chǎn)生的審計模式創(chuàng)新，是審計在我國國家治理中發(fā)揮獨特作用的有效方式。
二、經(jīng)濟責(zé)任審計在國家治理中的功能
（一）我國經(jīng)濟責(zé)任審計的發(fā)展
1986年9月，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長工作條例》，該條例首次提出“廠長離任前，企業(yè)主管機關(guān)（或會同干部管理機關(guān)）可以提請審計機關(guān)對廠長進行經(jīng)濟責(zé)任審計評議”。同年 12 月，審計署據(jù)此發(fā)布了《關(guān)于開展廠長離任經(jīng)濟責(zé)任審計工作幾個問題的通知》，對廠長經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容作了具體規(guī)定，此后經(jīng)濟責(zé)任審計就成為我國審計機關(guān)的一項新的任務(wù)。
1999年中共中央、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計暫行規(guī)定》和《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟責(zé)任審計暫行規(guī)定》，對經(jīng)濟責(zé)任審計的目的、意義、程序、審計內(nèi)容、審計對象、審計時機等具體問題都作了詳細(xì)的規(guī)定，標(biāo)志著經(jīng)濟責(zé)任審計正式納入了國家審計范圍。
2010年10月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，從多個方面對經(jīng)濟責(zé)任審計作了更加全面、系統(tǒng)和具體的規(guī)定，表現(xiàn)在以下方面：一是明確并擴充了審計對象范圍，使審計的對象范圍既全面完整，又具體明確；二是針對不同類別領(lǐng)導(dǎo)人員確定了有差別的經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容；三是界定了被審計領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的三類經(jīng)濟責(zé)任；四是明確要求進一步強化審計結(jié)果的使用?！兑?guī)定》的出臺，標(biāo)志著我國經(jīng)濟責(zé)任審計制度正逐步走向規(guī)范和成熟。
（二）我國實施經(jīng)濟責(zé)任審計的制度背景
經(jīng)濟責(zé)任審計之所以能在我國出現(xiàn)并得以發(fā)展，是與我國的制度背景相適應(yīng)的。首先，與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國政府規(guī)模更大、權(quán)力更為集中，各種政府行為往往對社會經(jīng)濟發(fā)展有著直接的影響，各類領(lǐng)導(dǎo)干部對于經(jīng)濟發(fā)展和社會管理承擔(dān)著更大的責(zé)任，因此,加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督和約束，在我國顯得更為迫切；其次，我國政府的職能還沒有得到完全清晰、合理的界定，特別是國有企業(yè)的存在使得政府與市場、企業(yè)的邊界比較模糊，各類領(lǐng)導(dǎo)干部在公共權(quán)力行使、公共資源使用過程中既存在“越位”行為，也存在“缺位”行為，科學(xué)評價領(lǐng)導(dǎo)干部的公共受托經(jīng)濟責(zé)任履行情況變得非常困難；同時，我國的民主和法治建設(shè)滯后于經(jīng)濟改革進程，公眾對于掌握大量公共資源、行使公共權(quán)力的各類領(lǐng)導(dǎo)干部尚缺乏有力的監(jiān)督途徑，加大了腐敗等行為發(fā)生的可能程度。
在這樣的背景下，建立一種由干部管理部門與國家審計機關(guān)聯(lián)合開展的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計制度，將審計機關(guān)的獨立性和專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢與干部管理部門的選人用人結(jié)合起來，把經(jīng)濟責(zé)任的履行情況作為干部考核和任用的依據(jù)，是在當(dāng)前制度背景下加強干部監(jiān)督的有效途徑。
（三）經(jīng)濟責(zé)任審計的特點與作用
中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳2010年10月印發(fā)的《規(guī)定》對經(jīng)濟責(zé)任做出了明確定義：經(jīng)濟責(zé)任，是指領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間因其所任職務(wù)，依法對本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位的財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)、義務(wù)?？梢钥闯?，經(jīng)濟責(zé)任審計中的“經(jīng)濟責(zé)任”是領(lǐng)導(dǎo)人員的個人職責(zé)而不是法人職責(zé)。通過一定的形式和程序，各類領(lǐng)導(dǎo)干部取得公共資源和公共權(quán)力，應(yīng)合法并經(jīng)濟有效地使用公共資源，從而最大限度地提高公共福利，即承擔(dān)相應(yīng)的受托公共責(zé)任。而作為委托人的公眾和上級行政部門也需要了解：領(lǐng)導(dǎo)干部的公共資源管理行為是否適當(dāng)和合規(guī)；公共資源的使用是否有效率和經(jīng)濟等等。
經(jīng)濟責(zé)任審計與傳統(tǒng)的國家審計相比，有著顯著的特點：第一,經(jīng)濟責(zé)任審計有特殊的審計目的。經(jīng)濟責(zé)任審計的目的就是評價領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)經(jīng)濟責(zé)任的履行情況，并進而監(jiān)督和促進經(jīng)濟責(zé)任的履行；第二，經(jīng)濟責(zé)任審計有著特殊的審計范圍和內(nèi)容。經(jīng)濟責(zé)任審計只針對一類特殊的人群,即黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位的主要負(fù)責(zé)人，審計的內(nèi)容是領(lǐng)導(dǎo)干部在其任期內(nèi)的經(jīng)濟決策行為、行政管理活動等；第三,經(jīng)濟責(zé)任審計具有獨特的審計組織方式。經(jīng)濟責(zé)任審計實行了由紀(jì)檢、組織、監(jiān)察、人事、審計、國有資產(chǎn)管理等部門組成的經(jīng)濟責(zé)任工作聯(lián)席會議制度；第四,經(jīng)濟責(zé)任審計有特殊的審計路徑。簡單地說,財政財務(wù)審計等常規(guī)審計類型主要對“事”,從審計路徑上看是由“事”及“人”,即首先考慮發(fā)生了什么經(jīng)濟業(yè)務(wù),然后再考慮誰是責(zé)任人，而經(jīng)濟責(zé)任審計則主要對“人”,審計路徑是由“人”及“事”,即首先確定責(zé)任人,然后再看責(zé)任人在任期內(nèi)負(fù)責(zé)了哪些經(jīng)濟業(yè)務(wù),責(zé)任人對于經(jīng)濟業(yè)務(wù)的開展情況和結(jié)果應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任。
實施好經(jīng)濟責(zé)任審計，對改善我國國家治理能夠起到獨特作用：首先，在委托人（公眾與上級政府行政部門）與代理人（各類領(lǐng)導(dǎo)干部）存在信息不對稱的條件下，經(jīng)濟責(zé)任審計能夠發(fā)現(xiàn)并防范領(lǐng)導(dǎo)干部的不道德行為。通過檢查各類被審計領(lǐng)導(dǎo)干部在重大決策、重要資產(chǎn)處置等過程中的行為，并評價其經(jīng)濟后果和效益，能夠發(fā)現(xiàn)不道德行為，并且在這種機制的威懾下，可以防范可能發(fā)生的不道德行為；其次，經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果可以作為傳遞領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)和能力的有效信號。財務(wù)收支合法、重大經(jīng)濟決策效果良好、內(nèi)部控制完善等都是領(lǐng)導(dǎo)干部具備較高素質(zhì)和能力的信號，這種信號為委托人（公眾或上級行政主管部門）所接收，就為委托人解除或繼續(xù)保持委托-代理關(guān)系提供了必要的信息基礎(chǔ)。
三、圍繞國家治理機制，完善經(jīng)濟責(zé)任審計
（一）國家治理機制的構(gòu)成
在國家治理的基本原則、導(dǎo)向既定的情況下，建立合理、高效的治理機制對于實現(xiàn)良好的國家治理十分關(guān)鍵，這種機制主要包括:（1）問責(zé)機制。問責(zé)機制就是要建立一套法規(guī)制度，使政府部門及其官員有義務(wù)向特定主體解釋說明其行為，接受公眾或上級行政部門的質(zhì)詢，對其要求做出及時的回應(yīng)；（2）參與機制。在現(xiàn)代國家的民主制度下，國家治理的主體不再僅限于行政當(dāng)局，而是包括公眾、企業(yè)、非政府組織、市場等多元主體，因此，需要建立一套相應(yīng)的制度，使政府以外的治理主體能以多種形式、通過不同渠道參與國家治理；（3）公開機制。大量實踐證明，將行使公共權(quán)力、參與公共事務(wù)管理的有關(guān)主體的信息和行為公之于眾，是改善國家治理的有效途徑；（4）監(jiān)督機制。監(jiān)督機制對于確保國家治理的有效實施是必不可少的，這包括對特定組織和個人行使公共權(quán)力、參與公共事務(wù)管理的行為過程、結(jié)果進行監(jiān)督；（5）溝通機制。在社會高度分化、社會主體日益多元的條件下，良好的國家治理的一個基本特征就是要在有關(guān)各方之間建立良好的溝通機制。具體來說，一方面，要在參與治理的各主體之間進行溝通；另一方面,在治理主體與其他利益相關(guān)方，特別是社會公眾之間也要進行充分的溝通。
實施領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，本身就是我國國家治理機制的一個組成部分；同時，也應(yīng)看到，經(jīng)濟責(zé)任審計也是具體的國家治理行為，因此，這一治理行為也應(yīng)當(dāng)納入相應(yīng)的國家治理機制中去，才能在最大程度上發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計的國家治理作用。
（二）完善經(jīng)濟責(zé)任審計的建議
經(jīng)濟責(zé)任審計在我國的實踐證明，這一制度適合我國國情，在預(yù)防腐敗犯罪等方面發(fā)揮了不可替代的作用。但也必須看到，當(dāng)前，經(jīng)濟責(zé)任審計還面臨著缺乏相應(yīng)法規(guī)、審計方法體系欠缺、審計結(jié)果利用不足、審計問責(zé)體系不到位等問題。以國家治理理論為指導(dǎo)，應(yīng)在以下方面應(yīng)完善我國經(jīng)濟責(zé)任審計制度。
1、盡快建立經(jīng)濟責(zé)任審計準(zhǔn)則體系
經(jīng)濟責(zé)任審計雖有著其特定的目的和功能，但在由國家審計機關(guān)具體來實施時，往往受到審計人員固有的審計經(jīng)驗、方法的影響，難以做到與審計目的完全契合。當(dāng)前，我國經(jīng)濟責(zé)任審計還缺乏專業(yè)的審計隊伍，導(dǎo)致在執(zhí)行經(jīng)濟責(zé)任審計時，審計人員的特長、興趣在很大程度上左右了經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容和范圍，審計的隨意性比較明顯，難以保證經(jīng)濟責(zé)任審計的質(zhì)量，從而蘊藏著較高的審計風(fēng)險。特定審計行為需要有特定審計準(zhǔn)則來規(guī)范，因此，應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟責(zé)任審計在國家治理中的功能，盡快建立經(jīng)濟責(zé)任審計準(zhǔn)則體系，以此來指導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計實務(wù)、保障審計質(zhì)量，以切實控制審計風(fēng)險，這是保證我國經(jīng)濟責(zé)任審計工作健康發(fā)展的一個前提。
2、規(guī)范被審計人目標(biāo)經(jīng)濟責(zé)任的確定
要合理評價領(lǐng)導(dǎo)干部（被審計人）的經(jīng)濟責(zé)任履行情況，必須要合理確定其目標(biāo)經(jīng)濟責(zé)任，以作為評價其履行程度的依據(jù)和基準(zhǔn)。但事實上，當(dāng)前我國在委任、聘任各類領(lǐng)導(dǎo)干部時,對其任期目標(biāo)經(jīng)濟責(zé)任缺乏科學(xué)、合理的確定方式與機制。因此，有必要規(guī)范如何來確定領(lǐng)導(dǎo)干部的目標(biāo)經(jīng)濟責(zé)任，合理明確被審計人的經(jīng)濟責(zé)任履行“應(yīng)當(dāng)是什么樣的”，只有這樣，通過實施相應(yīng)的審計程序，鑒證領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任履行“實際是什么樣的”，兩者相比，才能科學(xué)、合理評價被審計人的經(jīng)濟責(zé)任履行情況。
3、建立起完整的經(jīng)濟責(zé)任審計方法體系
經(jīng)濟責(zé)任審計與傳統(tǒng)審計相比，有著獨特的審計路徑，即其審計路徑是由“人”及“事”，而不是由“事”及“人”。如何在審計資源有限的條件下，合理確定審計內(nèi)容和重點、科學(xué)評價等方面都有著傳統(tǒng)審計方法所難以解決的問題，因此，建立起完整的審計方法體系是提高經(jīng)濟責(zé)任審計效率、保證審計質(zhì)量的關(guān)鍵問題。
4、加大經(jīng)濟責(zé)任審計問責(zé)力度
前已述及，經(jīng)濟責(zé)任審計的目的就是評價領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任履行情況，并將評價結(jié)果作為委托人采取相應(yīng)行動的依據(jù)。簡而言之，經(jīng)濟責(zé)任審計的目的是為了評價和解除被審計人的公共受托責(zé)任，因此，對于審計中發(fā)現(xiàn)的應(yīng)由被審計人承擔(dān)的責(zé)任，必須予以追究，這是經(jīng)濟責(zé)任審計制度的應(yīng)有之義。但從我國目前的實際情況看，經(jīng)濟責(zé)任審計在問責(zé)方面還有很大的提升空間，表現(xiàn)在問責(zé)實施過程不公開、問責(zé)主體資格不明確、問責(zé)協(xié)調(diào)機制不完善等方面。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，以經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果為依據(jù)，加大問責(zé)力度是保持經(jīng)濟責(zé)任審計生命力、從而得以持續(xù)發(fā)展的重要制度保障。
5、規(guī)范經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果的使用
經(jīng)濟責(zé)任審計的委托人是干部管理部門，審計機關(guān)是經(jīng)濟責(zé)任審計的執(zhí)行機構(gòu)，在經(jīng)濟責(zé)任審計工作聯(lián)席會議的制度安排下，經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為干部管理部門選拔使用干部的重要依據(jù)。只有經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果為有關(guān)部門所使用，經(jīng)濟責(zé)任審計才能真正發(fā)揮優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部的信號傳遞功能和鑒別作用，從而在國家治理中發(fā)揮作用，從某種程度上說，這是決定經(jīng)濟責(zé)任審計價值的最終環(huán)節(jié)。（李進營）
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