【摘要】本文闡述了國(guó)家治理視角下政府工程項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)定位，以及政府投資工程項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家良好治理的重要手段。
【關(guān)鍵字】國(guó)家治理 政府投資工程 績(jī)效審計(jì)
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，政府投資工程項(xiàng)目呈現(xiàn)大額化、關(guān)聯(lián)單位多、建設(shè)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，部分工程投資效率低、環(huán)境影響大等問(wèn)題，亟待從政府投資工程管理、監(jiān)督機(jī)制等方面予以完善，從國(guó)家治理視角下針對(duì)政府投資工程項(xiàng)目開展績(jī)效審計(jì)是當(dāng)前值得研究和探索的課題。
一、國(guó)家治理視角下政府投資工程項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)定位
2011年7月，中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事論壇上劉家義審計(jì)長(zhǎng)關(guān)于“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”的重要講話明確指出審計(jì)實(shí)質(zhì)上是國(guó)家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國(guó)家治理大系統(tǒng)中一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，意即國(guó)家審計(jì)起源于國(guó)家治理，同時(shí)服務(wù)于國(guó)家治理。
（一）政府投資工程項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的概念。政府投資工程項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)是指國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在確保投資活動(dòng)合法性的基礎(chǔ)上，對(duì)政府公共項(xiàng)目投資活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行評(píng)價(jià)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，并對(duì)審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題實(shí)施控制，合理配置資源、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)及減少風(fēng)險(xiǎn)。以國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目為例，經(jīng)濟(jì)性主要指建設(shè)資金籌集成本和工程造價(jià)的節(jié)約程度，體現(xiàn)的是事前控制，一些國(guó)家重點(diǎn)基本建設(shè)工程項(xiàng)目屬于非盈利性項(xiàng)目，國(guó)家投資的經(jīng)濟(jì)性較低；效率性主要指投入產(chǎn)出比，效率審計(jì)主要分析建設(shè)資金是否按照計(jì)劃籌集、是否合法、是否超出工程項(xiàng)目審批預(yù)算，是否存在浪費(fèi)問(wèn)題，體現(xiàn)事中控制；效益性是指工程項(xiàng)目投資目標(biāo)完成情況，主要包括環(huán)境效益、社會(huì)效益及經(jīng)濟(jì)效益，環(huán)境效益包括工程建設(shè)給沿線帶來(lái)的環(huán)境影響，例如耕地破壞、水體污染等；社會(huì)效益包括工程建設(shè)帶來(lái)的社會(huì)影響，例如社會(huì)穩(wěn)定及就業(yè)等，體現(xiàn)的是事后控制。
（二）國(guó)家治理中開展政府投資工程項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的必要性。
1．政府投資工程項(xiàng)目性質(zhì)決定了開展績(jī)效審計(jì)的必要性
政府投資工程項(xiàng)目投資額大，建設(shè)周期長(zhǎng)，涉及相關(guān)單位多，政府部門投資、管理、監(jiān)督職能沒(méi)有分開，監(jiān)督體制不健全。一些國(guó)家重點(diǎn)工程投資數(shù)額大，建設(shè)周期長(zhǎng)，涉及的勘察設(shè)計(jì)、施工和咨詢單位較多，政府投資工程管理難度大，容易造成投資效益低、損失大和腐敗問(wèn)題，而國(guó)家重點(diǎn)工程項(xiàng)目關(guān)系國(guó)計(jì)民生，其資金利用效率直接關(guān)系到黨和各級(jí)政府的決策效果、影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展和人民生活水平的改善。因此在跟蹤審計(jì)和竣工決算審計(jì)中，必須注重績(jī)效審計(jì)，促使業(yè)主單位提高投資效益。
2．政府投資項(xiàng)目投資資金來(lái)源決定了開展績(jī)效審計(jì)的政府投資工程項(xiàng)目資金主要來(lái)自國(guó)家財(cái)政資金。依據(jù)委托代理理論，社會(huì)公眾是委托人，政府是代理人，政府代理社會(huì)公眾來(lái)管理和經(jīng)營(yíng)社會(huì)公共資源，作為社會(huì)公共資源的所有者的社會(huì)公眾希望獲取代理人管理這些公共資源的效率的信息，而根據(jù)信息不對(duì)稱性，委托人社會(huì)公眾又無(wú)法直接獲取這些信息，需要國(guó)家審計(jì)向社會(huì)公眾提供真實(shí)的信息。在政府投資項(xiàng)目中，政府作為代理人把財(cái)政資金用于通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法提供的基礎(chǔ)工程建設(shè)項(xiàng)目中，作為第三方國(guó)家審計(jì)就接受社會(huì)公眾的委托開展審計(jì)。從國(guó)家治理角度主要關(guān)注資金的使用效率和投資決策正確的正確性，績(jī)效審計(jì)正是從這一角度去分析高速鐵路投資工程項(xiàng)目投資效益和投資決策。
3．保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境決定了開展績(jī)效審計(jì)的必要性
隨著基本建設(shè)工程項(xiàng)目不斷開展，我國(guó)自然生態(tài)環(huán)境破壞越來(lái)越嚴(yán)重，對(duì)人類生活造成了很大影響。國(guó)家投資建設(shè)的一些重大工程項(xiàng)目，經(jīng)常會(huì)貫穿多個(gè)省市，難免會(huì)出現(xiàn)非法占用耕地、破壞生態(tài)環(huán)境等問(wèn)題和現(xiàn)象。在可持續(xù)發(fā)展的要求下，審計(jì)不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，更要把環(huán)境效益納入審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。
二、政府投資工程項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家良好治理的重要手段
（一）績(jī)效審計(jì)是提高國(guó)家治理全面性的有效途徑。隨著經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和投資形勢(shì)不斷發(fā)展，為了更好的服務(wù)于國(guó)家治理，審計(jì)內(nèi)容也更加全面、范圍更加廣泛?？?jī)效審計(jì)在保證投資活動(dòng)真實(shí)合法性的基礎(chǔ)上，更關(guān)注經(jīng)濟(jì)性、效率性及效益性，對(duì)管理效果、使用效益作出評(píng)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行充分審計(jì)，不僅促進(jìn)建設(shè)單位提高投資效益，更加關(guān)注國(guó)家重點(diǎn)工程建設(shè)對(duì)環(huán)境對(duì)社會(huì)造成的影響。因此通過(guò)創(chuàng)新績(jī)效審計(jì)新方法是從更全面的角度對(duì)國(guó)家治理提出了新方法，為促進(jìn)政府投資項(xiàng)目有序、可持續(xù)的建設(shè)提供保障，更好服務(wù)國(guó)家治理。
（二）績(jī)效審計(jì)是形成權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的有力保障。在政府投資工程項(xiàng)目資金來(lái)源存在特殊性及現(xiàn)行體制的條件下，我國(guó)行政機(jī)關(guān)形成了自己監(jiān)督自己的局面，沒(méi)有一套有效科學(xué)的監(jiān)督體系去監(jiān)督制約行政部門，進(jìn)而要求審計(jì)機(jī)關(guān)必須充分發(fā)揮制約監(jiān)督職能?？?jī)效審計(jì)不僅從經(jīng)濟(jì)性上發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，也從效益效率方面去分析，更從機(jī)制體制層面上提出建議。如在近年來(lái)開展的國(guó)家重點(diǎn)工程項(xiàng)目審計(jì)中，通過(guò)開展績(jī)效審計(jì)，并重點(diǎn)關(guān)注政府相關(guān)部門是否存在利用職權(quán)干預(yù)工程建設(shè)、項(xiàng)目預(yù)算與實(shí)際成本相差較大、申報(bào)虛假建設(shè)項(xiàng)目以套取財(cái)政資金、違法招投標(biāo)、由于決策失誤引起的投資損失浪費(fèi)等問(wèn)題，進(jìn)一步推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督常態(tài)化、長(zhǎng)效化、科學(xué)化發(fā)展，加強(qiáng)了對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。
（三）績(jī)效審計(jì)是促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)達(dá)到預(yù)期效果的有利手段。建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益都是在項(xiàng)目建成投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)階段實(shí)現(xiàn)的，當(dāng)項(xiàng)目建成后沒(méi)有按照預(yù)期效果或者無(wú)法正常運(yùn)作，都會(huì)影響建設(shè)項(xiàng)目效益的發(fā)揮?？?jī)效審計(jì)主要對(duì)建成投產(chǎn)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況做一系列的調(diào)查，分析達(dá)不到預(yù)期效果的原因以及對(duì)環(huán)境社會(huì)不良影響，從宏觀制度層面提出建議和對(duì)策。如在近年來(lái)開展的重點(diǎn)工程項(xiàng)目審計(jì)中，審計(jì)人員采用實(shí)地考察與研究第一手資料相結(jié)合方式，通過(guò)對(duì)比分析項(xiàng)目生產(chǎn)能力、投資回收期等指標(biāo)來(lái)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)；在環(huán)境方面，通過(guò)審查沿線水體污染、工程沿線耕地占用、附近易燃易爆物體設(shè)置、動(dòng)物生存環(huán)境破壞、項(xiàng)目建設(shè)對(duì)沿線氣候影響，分析、評(píng)價(jià)是否與項(xiàng)目可行性研究中環(huán)境影響評(píng)估一致；社會(huì)影響方面，分析和評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目給沿線人們生活帶來(lái)的便利、是否引起沿線房?jī)r(jià)非理性上漲、是否能夠加強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定等。通過(guò)績(jī)效審計(jì)，從項(xiàng)目建設(shè)管理體制及運(yùn)營(yíng)機(jī)制層面上提出使項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期效果的審計(jì)建議。
面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)和新要求，政府投資工程項(xiàng)目審計(jì)要不斷開創(chuàng)新的審計(jì)思路、新的審計(jì)方法，適應(yīng)國(guó)家治理的新需要，充分發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能作用。（魏軍）
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