農(nóng)業(yè)是安天下的產(chǎn)業(yè)，是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強，農(nóng)民富則國家盛，農(nóng)村穩(wěn)則社會安，沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，就沒有國家的現(xiàn)代化。盡管農(nóng)業(yè)在整個國民經(jīng)濟中的比重已經(jīng)減少到百分之十一左右，但任何時候都不能忽視農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)的重要性什么時候都不能動搖。正因為如此，黨和政府歷來重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，先后發(fā)出14個“一號文件”解決“三農(nóng)”問題，出臺了一系列重要政策。特別是黨的十六大以來，著眼于“三農(nóng)”工作面臨的新形勢、新情況、新問題，黨中央、國務(wù)院審時度勢，作出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略部署，密集出臺了一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策。如何確保中央圍繞“三農(nóng)”工作的決策部署落到實處，夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民富裕的基礎(chǔ)，是擺在我們面前的一項緊迫任務(wù)。
國家審計作為國家治理的重要組成部分，發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，保障國家經(jīng)濟社會健康運行是其根本職能。2011年7月，劉家義審計長在中國審計學(xué)會第三次理事論壇上指出，“在國家治理中，國家審計實質(zhì)上是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’，是國家治理的重要組成部分”。這一重要論斷，將國家審計定位于推動和實現(xiàn)國家良治不可或缺的制度設(shè)計，在此背景下，討論國家審計如何圍繞中心，服務(wù)大局，當(dāng)好強農(nóng)惠農(nóng)公共財政的“衛(wèi)士”，推動解決“三農(nóng)”問題這個全黨的中心工作，就成為一個亟需研究和解決的重要課題。
農(nóng)業(yè)審計，就是對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟領(lǐng)域的財政財務(wù)收支及其有關(guān)經(jīng)濟活動的真實性、合法性、效益性實施的審計監(jiān)督，審計內(nèi)容主要包括農(nóng)業(yè)主管部門審計、農(nóng)業(yè)總體投入和支農(nóng)資金審計等。作為國家審計這個大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，農(nóng)業(yè)審計在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域充分發(fā)揮著預(yù)防、揭示、抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，促進維護農(nóng)村經(jīng)濟社會穩(wěn)定，保障國家糧食安全。從服務(wù)國家治理的角度出發(fā)，自審計署成立以來，農(nóng)業(yè)審計以農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行和完善、涉農(nóng)資金管理使用、保障糧食安全、促進農(nóng)民增收和農(nóng)村繁榮為著力點，重點服務(wù)農(nóng)村的改革和發(fā)展，推動形成了強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)的政策體系和符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求的制度框架，有效服務(wù)了國家治理。
當(dāng)前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了舉世矚目的巨大成就，“三農(nóng)”發(fā)展進入又一個“黃金期”，糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“八連增”，農(nóng)村社會事業(yè)加快發(fā)展，農(nóng)村面貌加快改善，呈現(xiàn)和諧穩(wěn)定的新氣象。與此同時，隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快、公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍不斷擴大、各級政府“三農(nóng)”方面的投入不斷加大、農(nóng)民在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面的需求更為迫切，農(nóng)業(yè)審計工作的內(nèi)外部環(huán)境也發(fā)生了深刻變化，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)審計已經(jīng)難以適應(yīng)“三農(nóng)”工作各項事業(yè)發(fā)展的需要。新形勢下，農(nóng)業(yè)審計要發(fā)揮服務(wù)國家治理的作用，當(dāng)好公共財政的“衛(wèi)士”，必須在審計理念、審計目標(biāo)、審計手段、審計效果、審計隊伍建設(shè)等方面有新的突破和轉(zhuǎn)型。
一、提高思想認(rèn)識，推動農(nóng)業(yè)審計轉(zhuǎn)型升級
黨的十六大以來，中央“一號文件”連續(xù)9年鎖定“三農(nóng)”，這是黨中央國務(wù)院把“三農(nóng)”工作作為重中之重的具體體現(xiàn)。十七大確立了把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重的戰(zhàn)略思想，制定了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的指導(dǎo)方針，明確了在工業(yè)化城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的根本要求。各級各地積極調(diào)整國民收入分配格局和城鄉(xiāng)利益關(guān)系，切實把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村，把財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費和固定資產(chǎn)投資增量主要用于農(nóng)村，讓公共財政的陽光更多地照耀到農(nóng)村。
隨著各級政府對“三農(nóng)”問題的高度重視和各地新農(nóng)村建設(shè)的快速推進，財政支農(nóng)思路發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，各地按照建立公共財政的需要，對“三農(nóng)”的投入總量、投入方向、投入方式等發(fā)生了重大變化，這使得農(nóng)業(yè)審計的外部環(huán)境發(fā)生了很大變化。農(nóng)業(yè)審計工作面臨如何圍繞黨的工作重心，更好地適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和服務(wù)黨委、政府決策需要的挑戰(zhàn)，這就使得新形勢下農(nóng)業(yè)審計轉(zhuǎn)型升級成為必然。由此，農(nóng)業(yè)審計已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)資金審計，而是要堅持大農(nóng)業(yè)審計觀念，跳出“就農(nóng)業(yè)論農(nóng)業(yè)，就農(nóng)村論農(nóng)村”的思維定勢，從經(jīng)濟社會發(fā)展的全局和高度把握農(nóng)業(yè)審計。要堅持把握“政策、資金、環(huán)境”三個審計重點，改變過去以農(nóng)業(yè)資金為主的傳統(tǒng)作法，而是將與新農(nóng)村建設(shè)相關(guān)的各個方面納入監(jiān)督范圍。在開展農(nóng)業(yè)財政資金審計的同時，大力開展農(nóng)村金融審計、村干部經(jīng)濟責(zé)任審計、農(nóng)村社會保障審計和資源環(huán)境審計，使農(nóng)業(yè)審計在更廣闊的舞臺有所作為，發(fā)揮服務(wù)國家治理的作用。
同時，隨著審計事業(yè)的蓬勃發(fā)展，科學(xué)審計理念不斷深化，審計工作自身需要加快農(nóng)業(yè)審計轉(zhuǎn)型升級步伐?！秾徲嬍稹笆濉睂徲嫻ぷ靼l(fā)展規(guī)劃》指出，農(nóng)業(yè)資金審計，要加強對關(guān)系廣大農(nóng)民切身利益、關(guān)系農(nóng)村生產(chǎn)生活、關(guān)系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合能力提高和國家糧食安全等強農(nóng)惠農(nóng)資金和項目審計，揭露和查處嚴(yán)重損害農(nóng)民利益、造成財政資金流失和嚴(yán)重損失浪費等問題，促進農(nóng)業(yè)資金整合，確保強農(nóng)惠農(nóng)政策落到實處。因此，農(nóng)業(yè)審計需要以全部政府支農(nóng)惠農(nóng)資金審計為著力點，不斷加大績效審計力度，更好地適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，更好地履行法定職責(zé)。
二、發(fā)揮建設(shè)性作用，促進財政支農(nóng)制度建設(shè)和完善
當(dāng)前，我國農(nóng)村經(jīng)濟社會正處于大發(fā)展、大變革時期，存在許多體制、機制和制度上的問題，影響著農(nóng)村進一步的改革發(fā)展，需要不斷健全和完善相關(guān)制度。具體而言，財政支農(nóng)資金“小而散”、跑冒滴漏現(xiàn)象普遍，影響了資金使用效益；農(nóng)業(yè)資金“九龍治水”現(xiàn)象突出，同一內(nèi)容的財政支農(nóng)資金，以不同項目的名義分別有不同部門管理，造成項目重復(fù)申報、資金屢被套??；各級地方政府“財權(quán)”與“事權(quán)”不對等，地方配套不到位、虛假配套成為頑疾，難以根治；財政支農(nóng)，說起來重要，做起來次要，部分地方政府挪用支農(nóng)資金現(xiàn)象時有發(fā)生，財政支農(nóng)尚未建立起穩(wěn)定的投入機制，等等。
建設(shè)性是審計的基本特征之一，是國家審計發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是我國經(jīng)濟社會發(fā)展對審計提出的新要求。劉家義審計長曾指出，“建設(shè)性決定著審計的生命力，決定著審計能夠在多大程度上維護國家安全、保障國家利益，決定著審計能夠在多大范圍內(nèi)促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，也決定著審計能夠在多寬的領(lǐng)域推進民主法治建設(shè)和依法治國”。作為農(nóng)業(yè)審計，不僅要抓農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和農(nóng)村社會領(lǐng)域重大違法違規(guī)案件和進行經(jīng)濟犯罪線索的查處，更重要的是在揭示問題、查處問題的基礎(chǔ)上，更好、更多地提出解決問題的辦法和措施，找出體制性障礙，堵塞制度性、體制性、政策性缺陷和漏洞，推動建立和完善相關(guān)制度，如此才能走出“屢審屢犯、屢犯屢審”的怪圈。
新時期，農(nóng)業(yè)審計要按照9個中央“一號文件”要求，牢牢把握農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會保障體系建設(shè)、提高糧食生產(chǎn)能力三個著力點，立足“三農(nóng)”問題實際，有力推進各項涉農(nóng)政策的完善。要密切關(guān)注農(nóng)業(yè)政策的合理性、有效性，注意從制度上、機制上分析研究農(nóng)業(yè)審計新情況，以及農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行中存在的新問題，有針對性地提出建議，為進一步完善涉農(nóng)政策提供決策依據(jù)。要以農(nóng)村改革為主線，對改革進展情況進行跟蹤審計，真實反映農(nóng)業(yè)審計的基本風(fēng)貌和重點狀態(tài)，積極服務(wù)農(nóng)村各項改革，為各級黨委和政府制定和完善支持“三農(nóng)”的政策提供決策依據(jù)。同時，幫助相關(guān)涉農(nóng)部門建章立制，促進完善涉農(nóng)資金管理制度，依法規(guī)范管理行為。
三、突出民生重點，加強農(nóng)業(yè)專項資金審計
涉農(nóng)資金“小而散”，一些涉農(nóng)資金分散到單個農(nóng)戶可能微不足道，但對于一個農(nóng)戶的生產(chǎn)生活，看病就醫(yī)可能作用很大。所以，對于農(nóng)業(yè)審計人員而言，要牢牢樹立“農(nóng)民利益無小事”的思想認(rèn)識，帶著感情去審計。對于農(nóng)業(yè)審計項目，要加大延伸審計力度，更加注重去基層一線了解情況，將走田間、入農(nóng)戶、聽民情作為農(nóng)業(yè)審計調(diào)查了解情況的重要抓手加以貫徹落實。越是偏遠落后地區(qū)，農(nóng)業(yè)審計人員越是要關(guān)注支農(nóng)惠農(nóng)相關(guān)政策的落實情況。
當(dāng)然，在實際工作中，農(nóng)業(yè)審計很難對農(nóng)業(yè)資金進行全方位監(jiān)督，這主要是由涉農(nóng)資金的特點所決定的。涉農(nóng)資金在分配、管理、使用中存在層次多（中央、省、地、縣、鄉(xiāng)五級）、部門多（農(nóng)業(yè)、水利、國土等部門）、資金類別多、項目多、資金散等特點。以資金類別為例，主要包括：農(nóng)村社會保障資金，包括新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金、新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金、農(nóng)村居民最低生活保障資金、農(nóng)村醫(yī)療救助資金和農(nóng)村五保供養(yǎng)資金等；農(nóng)村公共事業(yè)資金，包括農(nóng)業(yè)科研推廣專項資金、公共衛(wèi)生服務(wù)專項資金、中小學(xué)校校舍安全工程專項資金等；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，包括病險水庫除險加固專項資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專項資金、新增千億斤糧食生產(chǎn)能力建設(shè)專項資金、中低產(chǎn)田改造專項資金等；支持糧食生產(chǎn)的專項資金，包括種糧農(nóng)民糧食直接補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼、農(nóng)作物良種補貼和農(nóng)業(yè)機械購置補貼等。
相對于資金的多頭管理，點多、面廣、線長，遍布廣大農(nóng)村，農(nóng)業(yè)審計人員的力量卻十分有限，難以全面有效監(jiān)督。如何既確保一定的審計覆蓋面，又有一定的審計深度，這就要求從“大處”做文章，在“細節(jié)”下工夫，以專項資金為龍頭，重點對涉農(nóng)資金數(shù)量多、項目多、社會關(guān)注度高、關(guān)系農(nóng)民切身利益的相關(guān)部門和項目進行審計監(jiān)督。一方面，緊緊圍繞黨和政府關(guān)心的問題，以農(nóng)業(yè)專項資金審計工作為重點，有計劃地組織開展涉農(nóng)專項資金的審計，如近年開展的病險水庫除險加固審計、新型農(nóng)村合作醫(yī)療審計、“四項”農(nóng)民種糧補貼審計等專項資金審計，都取得了較好的社會效果；另一方面，對于選定的專項資金審計，一定要采取上下聯(lián)動，即“上審下”與“同級審”相結(jié)合的方式，查深查透查實，對重點單位、重點環(huán)節(jié)、重點項目要尤其關(guān)注，防范因涉農(nóng)資金“小而散”而使延伸不到位、不及時。
四、加大整改力度，完善后續(xù)跟蹤制度
農(nóng)業(yè)審計的目的是促進提高涉農(nóng)資金的使用效益，強化資金管理，落實國家各項支農(nóng)惠農(nóng)政策，切實維護廣大農(nóng)民的切身利益。因此，在深入查處問題，進行體制、機制和制度分析的基礎(chǔ)上提出有針對性的審計建議，并督促相關(guān)部分整改落實是達到審計目的的關(guān)鍵。然而，一些地方出于地方利益或部門利益，對于審計發(fā)現(xiàn)問題整改不積極，難以徹底整改，影響了審計建議的落實，使得農(nóng)業(yè)審計的建設(shè)性作用難以充分發(fā)揮。
產(chǎn)生上述問題的主要原因有三個：一是地方政府不重視。由于地方財政困難，一些地方基本是吃飯財政，截留、擠占挪用農(nóng)業(yè)資金的問題十分普遍，作為地方政府沒有積極性整改；二是一些問題涉及體制機制問題，不是地方政府自身可以整改的。目前大多數(shù)農(nóng)業(yè)專項資金都規(guī)定了各級財政配套資金的比例和農(nóng)民自籌資金的比例，然而這一政策在大多數(shù)地區(qū)難以落實，地方政府為了爭取上級對農(nóng)業(yè)的投入，只得采取虛假配套、虛假自籌等方式；三是審計后續(xù)工作不到位。一些審計部門認(rèn)為審計完后就沒事了，至于審計建議是否落實、相關(guān)問題是否整改卻不聞不問，缺乏后續(xù)跟蹤監(jiān)督，致使審計整改走形式，未能落到實處。
對此，要完善審計跟蹤制度，加大審計整改力度。在農(nóng)業(yè)審計工作中，既要善于抓發(fā)現(xiàn)強農(nóng)惠農(nóng)政策執(zhí)行和財政資金使用中存在的問題，又要認(rèn)真抓各部門對審計決定和審計意見的落實工作，“兩手抓兩手都要硬”，加大后續(xù)跟蹤審計力度，維護審計的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。各級政府一把手要重視審計查出問題整改和審計建議落實，作為政府督辦事項，責(zé)任落實到人，按時檢查整改情況，確保整改不走樣，防止屢查屢犯。對于審計提出的改進建議和完善措施，被審計單位要認(rèn)真研究，查找自身漏洞，分析問題產(chǎn)生的制度原因，從而完善法規(guī)，改善管理，健全內(nèi)部控制制度，促進強農(nóng)惠農(nóng)專項資金管理規(guī)范化。
五、加強隊伍建設(shè)，不斷適應(yīng)農(nóng)業(yè)審計發(fā)展需要
隊伍建設(shè)是審計事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。沒有高素質(zhì)的審計隊伍，再好的審計方案也難以實施，再有意義的審計目標(biāo)也難以實現(xiàn)。隨著農(nóng)業(yè)審計面臨的新情況、新問題不斷出現(xiàn)，以及各級政府和廣大農(nóng)民對農(nóng)業(yè)審計的新期待不斷增強，加強農(nóng)業(yè)審計隊伍建設(shè)，培養(yǎng)大批掌握審計知識、農(nóng)業(yè)知識、政策理論和計算機技術(shù)的高素質(zhì)農(nóng)業(yè)審計人員顯得尤為迫切。
當(dāng)前，農(nóng)業(yè)審計人員大多為財會專業(yè)人員，在農(nóng)業(yè)工程審計、計算機審計、農(nóng)業(yè)效益審計等方面缺少高水平人才，很難對涉農(nóng)資金和項目中的政策性、技術(shù)性、體制機制性問題進行全面深入的調(diào)查了解和分析研究，并從解決“三農(nóng)”問題全局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的角度提出有針對性的意見和建議。
對此，著眼于農(nóng)業(yè)審計轉(zhuǎn)型升級的需要，要有針對性地搞好培訓(xùn)、學(xué)習(xí)，不斷提高農(nóng)業(yè)審計人員的素質(zhì)。在培訓(xùn)內(nèi)容上，農(nóng)業(yè)審計人員要學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、財政學(xué)等方面的知識，密切關(guān)注農(nóng)業(yè)投入政策、產(chǎn)業(yè)政策、財稅政策、發(fā)展重點等方面的新動向；此外，審計人員要加強對計算機審計方法的學(xué)習(xí)，農(nóng)業(yè)資金“小而散”又事關(guān)民生的特點，決定了計算機審計的重要性。近年來，在“四項”農(nóng)民種糧補貼審計、新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金審計等方面計算機審計發(fā)揮了重要作用。在培訓(xùn)方式上，一是通過組織農(nóng)業(yè)專家開展講座的方式，使農(nóng)業(yè)審計人員了解“三農(nóng)”前沿問題、發(fā)展走勢和政策動向；二是選派相關(guān)人員去涉農(nóng)部門掛職交流，深入了解支農(nóng)資金分配、管理、使用等方面的實際情況；三是組織審計機關(guān)農(nóng)業(yè)審計交流會，通過骨干人員的交流溝通，相互借鑒，達到提高整個農(nóng)業(yè)審計隊伍能力的目的。（彭巨水 康寧）
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