【摘要】 做好“三農”工作是黨和國家重大的決策部署，是新時期踐行科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是實現(xiàn)全社會和諧穩(wěn)定的要求之一。近年來各級政府為做好“三農”工作，出臺的多項政策措施，投入了大量的資金，本文闡述了現(xiàn)階段我國強農惠農資金審計工作開展的現(xiàn)狀和存在的問題，總結提出加強和完善強農惠農資金審計工作的方法和途徑。
【關鍵詞】 強農惠農資金 審計 國家治理
劉家義審計長在中國審計學會第三次理事論壇上指出，“在國家治理中，國家審計實質上是依法用權力監(jiān)督制約權力的行為，其本質是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’，是國家治理的重要組成部分”。這一重要論斷，將國家審計定位于推動和實現(xiàn)國家良治不可或缺的制度設計。黨的“十六”大以來，黨中央、國務院把解決“三農”問題作為全部工作的“重中之重”，實施了一系列促進農民增收、農業(yè)增長、農村穩(wěn)定的政策措施，不斷加大資金投入，努力破解和緩解“三農”難題，已取得初步成效。但如何確保中央“三農”工作的決策部署落到實處，夯實農業(yè)發(fā)展、農村繁榮、農民富裕的基礎，仍是擺在我們面前的一項緊迫任務。作為國家治理重要組成部分的國家審計，如何服務大局，當好強農惠農公共財政的“衛(wèi)士”，推動解決“三農”問題這個全黨的中心工作，就成為一個亟需研究和解決的重要課題。
一、國家治理視角下的強農惠農資金審計的重要性
（一）保障國家強農惠農政策落實到位的必然要求。強農惠農政策體現(xiàn)了黨和國家對廣大農民群眾生產生活問題的高度關注、真切關心和深情關愛，是黨在新形勢下對農業(yè)農村工作作出的重大戰(zhàn)略決策，目的在于切實保障農民群眾的切身利益，切實解決農村飲用水、道路、住房、教育、就醫(yī)、養(yǎng)老等人民群眾關心的熱點難點問題，以不斷提高廣大農民群眾生產生活水平。作為保障國民經濟和社會健康發(fā)展的審計監(jiān)督制度，必然要充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的功能，從宏觀上對重大經濟決策和重大公共資金進行跟蹤審計，通過發(fā)現(xiàn)問題、揭示問題，提出改進意見，糾正政策偏差，提出風險預警，在國家治理中較好地發(fā)揮建設性作用，保障黨和政府政策的有效落實。
（二）確保強農惠農資金安全、?？顚Ｓ玫谋厝灰蟆ｋS著社會主義新農村建設的全面開展，國家財政強農惠農資金逐年增加，國債和預算內資金用于農村建設的比重也在加大，由于強農惠農資金點多面廣，資金來源渠道多，資金鏈條粗而長，不僅涉及到各行業(yè)各領域，涉及到眾多部門、單位，而且涉及到千家萬戶，情況復雜，往往容易出現(xiàn)滯留、截留、挪用、擠占、損失浪費等問題。審計必須要通過檢查資金的籌集、分配和撥付情況，了解資金規(guī)模、結構分布、項目建設的進度，監(jiān)督強農惠農資金的管理和使用，確保資金的安全，促進完善規(guī)章制度，提高管理水平和使用效益，切實維護農民群眾的利益。
（三）防范基層腐敗風險，促進社會和諧的必然要求。 強農惠農資金量大面廣，主要涉及到直接對農民分配的資金、工程建設資金、各級財政和農民分級負擔而籌集的資金，如糧食直補資金、水利建設資金、農業(yè)開發(fā)資金、新型農村合作醫(yī)療基金、政策性農業(yè)保險資金等。但在資金分配、使用，項目的招投標建設中，有些部門、個人受利益驅動，往往出現(xiàn)虛報套取、轉移資金，私設“賬外賬”，私分、貪污等違規(guī)違法情況，造成腐敗問題，嚴重影響黨和政府的威信、影響黨群干群關系、影響到社會和諧穩(wěn)定。因此，審計必須依法從微觀的資金合規(guī)性、合法性、真實性開展審計監(jiān)督；必須加大對權力運行監(jiān)督力度，對項目、財物的立項、審批、管理等環(huán)節(jié)進行重點關注，并加大責任的落實和查處力度，為國家審計逐漸成為推動國家良治、增強國家公信力作出積極貢獻，為社會主義新農村建設、社會和諧穩(wěn)定保駕護航。
二、當前強農惠農資金立項、管理、使用存在的問題
（一）項目申報不嚴，缺泛科學評估和效益評價。目前強農惠農資金中除直接分配到群眾個人的資金不需立項申報外，其他的資金均需立項，必須有立項依據(jù)、可行性論證、實施單位資質及項目效益預測。但許多單位、部門一味地為爭取上級資金，向上提供的申報材料、可行性報告均閉門造車或同類項目直接套用，并未進行科學認證，盲目申報。項目資金到位后，不進行資金使用規(guī)劃而盲目上馬，實際支出與所在申報的項目在時間、建設內容、金額上無法一一對應，上級項目檢查驗收時，突擊包裝，應付過關。有些項目建成后因設計未結合當?shù)貙嶋H而不能發(fā)揮其應有的效益，造成國家資金的損失浪費。
（二）配套資金不到位，強農惠農資金撥付遲延。部份強農惠農資金國家在下達項目計劃時，均要求地方財政予以一定比例的配套資金，而且往往規(guī)定若地方不配套，就不能立項。地方政府和有關部門，為了得到項目，就承諾配套，而在實際執(zhí)行過程中配套資金大部分得不到落實，只能采取作假賬或“以舊頂新”的辦法瞞哄上級檢查。配套資金的不到位對項目資金形成了剛性的擠占，主要是業(yè)主單位以上級檢查要過關為名，賬要做平，仍要按所謂的規(guī)定計提管理費、設計費、監(jiān)理費、交納工程稅費，這些資金當?shù)匾膊慌涮祝瑥捻椖恐羞M行消化。上級已撥付的資金，因項目管理單位資金周轉困難，造成資金不能下?lián)艿巾椖拷ㄔO單位使用，個別項目因下級使用計劃尚未上報或己上報而需進一步核準，造成資金不能及時下?lián)?，而影響項目建設的進度；有些項目建設進度不快，資金滯留財政賬戶，導致年度項目資金結轉數(shù)額較大，影響了年度預算的執(zhí)行效果。
（三）項目資金使用管理不規(guī)范導致被截留擠占、貪污挪用、損失浪費。一是由于強農惠農資金大多具有無償性，個別單位和主管部門領導法律意識淡薄，只考慮自身利益、地方利益和小團體利益，向上爭取時虛假申報、多頭申報、重復申報，再加上上級財政或主管部門對項目、資金的審批把關不嚴，資金撥出后不跟蹤問效，也不檢查落實資金的使用情況，給有些單位、部門、個人套取、挪用、擠占資金有了可乘之機，用于私設“賬外賬”、“小金庫”、彌補事業(yè)經費、平衡年終決算，甚至被私分、貪污，使本來就不多的專項資金顯得雪上加霜。二是有的強農惠農建設項目地點分散、單體資金量小，監(jiān)理或監(jiān)管不到位，建設質量低下，有的項目建成后未及時落實長效管護機制，被人為破壞、內部物資被偷盜，而形成事實上的損失浪費。
（四）變相增加農民負擔或截留應當至個人的專項資金，損害農民利益的行為時有發(fā)生。一些政府、主管部門（單位）在項目實施過程中，利用農戶對政府的公信力和自身的公權力，將應當由政府負擔的資金向農戶分攤，或擅自設立收費項目，收取管理費、贊助費、開戶費等，或增加收費標準，差額部分用于其他支出，增加了農民負擔。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組對到戶的專項資金，如征地補償金、農業(yè)保險理賠金、糧食直補金，利用農戶對政策不夠了解的便利，層層盤剝，擅自降低補償標準，或將應當分配的資金集體占有，嚴重損害了農民利益。
（五）項目資金分散，未能形成有效合力。強農惠農項目點多面廣，資金分散，水利、農林、國土、交通等涉農部門安排的財政支農資金各走各的渠道，造成在爭取資金時，各系統(tǒng)、各部門各自為政，各以各的項目下達計劃。同一個地區(qū)的項目，因受部門分割條條管理和?？顚Ｓ弥贫鹊闹萍s，地方在強農惠農資金的使用中很難有效整合，致使地方政府難以集中財力解決“三農”事業(yè)發(fā)展面臨的突出問題，影響強農惠農資金更大效益的發(fā)揮。
三、國家治理視角下加強強農惠農資金審計的方法和途徑
（一）抓住財政強農惠農資金的國家政策執(zhí)行和落實情況進行審計。近年來，黨中央、國務院陸續(xù)出臺了一系列促進農業(yè)農村發(fā)展和農民增收的激勵、調控、支持和財政保障政策。為搞好強農惠農資金審計工作，審計人員應從宏觀著眼，微觀入手。一是要深入學習領會各項強農惠農政策的指導思想、預期目標，正確把握政策之間的聯(lián)系與界限，從理論層面剖析“三農”政策的合理性，從而確保政策有效落實；二是要針對各項強農惠農政策在實際執(zhí)行中出現(xiàn)的問題及偏差，善于從宏觀和機制層面分析研究，找出癥結之所在，及時提出改進建議予以完善，并及時向政府有關部門反映情況，從宏觀和政策上提出建設性建議，促進建立健全強農惠農制度。
（二）以強農惠農資金為主線，圍繞資金的投入、撥付、使用、管理等主要環(huán)節(jié)開展審計。一是在資金投入環(huán)節(jié)上，要摸清資金的總體規(guī)模、結構分布和投向變化情況，檢查是否符合當?shù)貙嶋H，是否有利于當?shù)剞r業(yè)發(fā)展和農民增收，是否按下達的計劃批復執(zhí)行，進而全面反映和評價政府資金投入的總體情況及現(xiàn)狀；二是在資金撥付環(huán)節(jié)上，要監(jiān)督計劃或負責資金安排分配的權利部門，是否按照批準的項目內容進行建設，并及時分配、撥付資金，是否存在資金分配“散”、延遲撥付、滯留閑置和地方配套資金不到位等問題；三是在資金使用環(huán)節(jié)上，要堅持全面了解，突出重點，抓住重點環(huán)節(jié)和重點資金進行深入審計，把農民群眾最關心的實際問題，最直接的利益問題納入審計視野，要揭露和查處擅自改變項目計劃，擠占挪用、串用、虛列支出、套取騙取財政資金等侵害農民利益的違法違規(guī)問題，保證涉農資金合理有效使用；四是在資金管理環(huán)節(jié)上，審查資金是否實行專戶管理、專賬核算，是否實行報賬制、招投標制度，是否存在重項目、輕管理或者管理部門職能交叉重復，職責劃分不清等問題。重點關注因立項不準、可行性研究不充分、設計不合理、管理不善或工程質量等原因，造成損失浪費、效益低下甚至損害農民利益等嚴重問題。
（三）注重強農惠農資金項目效益，逐步完善指標評價體系。目前，各級政府的財政并不十分富裕，強農惠農資金應當做到合理使用，充分發(fā)揮應有的效益。按項目資金的投入、情況，有的效益可以直接體現(xiàn)，有的要通過改善生產生活設施和生態(tài)環(huán)境間接體現(xiàn)出來，有的短期內可以體現(xiàn)，有的則需要較長時間體現(xiàn)出來。為此，在強農惠農資金審計過程中，要將財務收支審計、工程決算審計、延伸審計調查與績效審計結合起來，注重收集項目效益方面的資料，關注損失浪費和工程質量問題，關注項目申報立項過程中的違規(guī)問題和決策失誤而影響項目效益的問題，關注項目竣工生效所產生的經濟效益、社會效益、生態(tài)效益及直接效益、長遠效益和社會效益，并逐步建立一套可行的效益指標評價體系。
（四）進行跟蹤問效審計，加大審計整改力度。對強農惠農采用跟蹤審計的方式，變事后審計為事前監(jiān)督，變階段性審計為全程監(jiān)管，將審計的關口前移和深化，及時地進行查處和糾正在資金撥付、使用、管理中存在的違規(guī)問題。對強農惠農項目的審計，審計機關在項目申報立項階段要提前介入，參加有關事項的審核把關，對招投標過程要參與監(jiān)督；在項目實施過程中，審計機關要定期實施監(jiān)控，及時掌控隱蔽工程及重要環(huán)節(jié)情況，為項目決算打下堅實的基礎。對所有惠農資金，要按照資金流向，對各個環(huán)節(jié)實行全程監(jiān)督審查。對發(fā)現(xiàn)的問題，要及時查處，追究問責，除責令歸還資金外，對嚴重失職等行為造成的重大損失浪費、腐敗行為給予政紀法紀的嚴懲。要加大審計整改力度和后續(xù)跟蹤審計力度，督促各級政府、各部門對審計決定和審計意見進行落實，確保整改不走樣，防止屢查屢犯，以維護審計的權威性和嚴肅性。對于審計提出的改進建議和完善措施，被審計單位要認真研究，查找自身漏洞，分析問題產生的制度原因，從而完善法規(guī)，改善管理，促進強農惠農專項資金管理規(guī)范化。
（五）創(chuàng)新審計方法，提高財政強農惠農資金審計質量。強農惠農資金投入渠道多、管理部門多、資金使用分散、難以形成合力的特點，決定了對強農惠農資金審計要整合現(xiàn)有的審計資源，必須把審計與審計調查相結合，才能做到“全面審計、突出重點”；必須將專項審計與經濟責任審計相結合，才能把審計查出的問題與責任人相掛鉤，有利于完善制度、加強管理，保障資金的安全性、規(guī)范性和效益性；必須把財政財務收支審計與績效審計緊密結合，才能做到既查錯糾弊，又全面系統(tǒng)的反映國家強農惠農資金政策的落實情況，有利于提高資金使用效益，根據(jù)項目資金特點，還應采取傳統(tǒng)審計與計算機審計相結合等方法，以提高審計的工作效率，充分發(fā)揮審計的監(jiān)督作用。同時，還要加強涉農審計隊伍建設，不斷提高審計人員政治素質和業(yè)務能力，著眼于強農惠農審計轉型升級的需要，要有針對性地搞好培訓、學習，不斷提高農業(yè)審計人員的素質，著力提高農業(yè)審計地位和作用，以更好地提升國家審計服務于國家治理的能力。（戚秋虹）
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