環(huán)境保護(hù)問題關(guān)系到世界經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和人類的生存，是全世界極為關(guān)注的問題。我國對環(huán)境保護(hù)極為重視，特別是在“十一五”期間國家出臺了節(jié)能減排工作綜合方案，并實施了許多相關(guān)配套政策措施。我國節(jié)能減排的力度逐年加大，資金投入大幅增加，環(huán)境保護(hù)的效果也較為明顯?！笆濉逼陂g，環(huán)境保護(hù)被放在一個更加突出的位置。面對國家環(huán)境保護(hù)的新形勢、新要求，必須深化環(huán)境保護(hù)審計工作，推動環(huán)境保護(hù)審計工作上層次、上水平，積極發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能，發(fā)揮國家審計對國家治理的作用。同時，深化環(huán)境保護(hù)審計是世界審計的一個重要課題，是即將在我國召開的世界審計大會的主題。從近幾年來的環(huán)境保護(hù)審計實踐看，環(huán)境保護(hù)審計應(yīng)注意從促進(jìn)國家治理的理念出發(fā)，從深化認(rèn)識、把握特點、機制創(chuàng)新、人才支撐等幾個方面予以加強與提升。
一、從促進(jìn)國家治理的視角，深化對環(huán)境保護(hù)重要性的認(rèn)識
國家治理指通過配置和運行國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護(hù)人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。在國家治理過程中，通過依法履行職責(zé)，對權(quán)力運行進(jìn)行監(jiān)督和制約，審計工作充分發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，推動實現(xiàn)國家善治?；诖耍覀冊谡J(rèn)識當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)問題及對其審計時，就不能孤立地、片面地把環(huán)境保護(hù)看成一個單純的事項，而是應(yīng)該至少把握兩個層面：一是以宏觀的、戰(zhàn)略的、世界的眼光來認(rèn)識環(huán)境保護(hù)問題。要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真學(xué)習(xí)和貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強生態(tài)文明建設(shè)和建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的戰(zhàn)略方針，在更高層面認(rèn)識當(dāng)前生態(tài)環(huán)境對我國經(jīng)濟社會發(fā)展的制約與影響，認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)工作是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措，是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要抓手。特別是當(dāng)前資源約束壓力加大、生態(tài)環(huán)境惡化是影響和制約我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的一個突出問題，也是關(guān)系到民生的關(guān)鍵問題。不斷加大環(huán)境保護(hù)工作力度，堅持清潔、安全發(fā)展，是我國今后相當(dāng)長一段時期的一項中心工作和重要任務(wù)。環(huán)境保護(hù)涉及到社會經(jīng)濟發(fā)展的各方面，環(huán)境保護(hù)就是發(fā)展、就是最好的惠及民生。二是要以高度的責(zé)任感、使命感、緊迫感認(rèn)識環(huán)境保護(hù)審計工作。審計作為國家經(jīng)濟監(jiān)督部門，要通過積極履行監(jiān)督職責(zé)，積極、全面、有效地開展環(huán)境保護(hù)方面的審計監(jiān)督，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)政策措施落實到位，機制不斷完善，資金投入、使用規(guī)范、有效，設(shè)施達(dá)標(biāo)運行，從而促進(jìn)與維護(hù)環(huán)境安全，推動生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮國家審計保障經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能和國家審計對國家治理的促進(jìn)作用。
二、以促進(jìn)國家治理為目標(biāo)，把握環(huán)境保護(hù)審計工作的特點與審計重點
環(huán)境保護(hù)是一個系統(tǒng)工程，它的自身特點決定了環(huán)境保護(hù)審計有如下三個較為突出的特點：一是環(huán)境保護(hù)審計專業(yè)性、技術(shù)性極強。環(huán)境保護(hù)審計應(yīng)是資金、項目、效果的統(tǒng)一，關(guān)鍵是要看環(huán)境保護(hù)資金使用后、項目實施后是否達(dá)到預(yù)期的效果。而這一效果是要用環(huán)境保護(hù)技術(shù)和環(huán)境保護(hù)數(shù)據(jù)來證明與支撐的。這對審計業(yè)務(wù)來說，是一個挑戰(zhàn)；但審計人員不能被動地等靠，要努力掌握相關(guān)的環(huán)境保護(hù)技術(shù)與方法，并具有分析與判斷環(huán)境保護(hù)數(shù)據(jù)的能力。二是涉及領(lǐng)域廣?？梢哉f每個行業(yè)或領(lǐng)域均涉及到環(huán)境保護(hù)問題，而各行業(yè)或領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)內(nèi)容、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、特點又各不相同。三是審計實踐積累較短?？傮w來看，我國近年來的審計實踐還不能對環(huán)境保護(hù)審計提供較為成熟的經(jīng)驗與指導(dǎo)。目前，各級審計機構(gòu)對水環(huán)境保護(hù)審計問題較為熟悉一些；對大氣、噪聲、廢渣及生態(tài)保護(hù)等污染物治理項目的審計接觸尚少，經(jīng)驗不足，甚至是空白。環(huán)境保護(hù)審計的特點直接制約著審計工作的順利開展與不斷深化。
環(huán)境保護(hù)審計的重點，主要集中到以下幾個方面：
一是各地區(qū)各行業(yè)履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況。重點是環(huán)境保護(hù)工作問責(zé)等制度的建立、考核情況，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和任務(wù)的分解、落實情況，財稅部門及金融機構(gòu)是否存在為了地方局部利益而采用稅收返還、減免稅費、變相補貼、違規(guī)提供融資貸款等弱化環(huán)境保護(hù)政策的情況等。這主要是對環(huán)境保護(hù)政策的執(zhí)行情況進(jìn)行核查跟蹤。
二是環(huán)境保護(hù)重點項目建設(shè)情況。目前，我國的環(huán)境保護(hù)防治主要是通過點源治理和面源治理工程來完成的。相應(yīng)地，應(yīng)重點審計國家組織實施的環(huán)境保護(hù)項目的規(guī)劃、論證、實施、運行效果等。具體包括，污染減排工作的統(tǒng)計、監(jiān)測和考核等三大監(jiān)管體系建設(shè)項目，城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)、垃圾處理設(shè)施以及重點流域水污染防治項目；電力、鋼鐵企業(yè)的脫硫設(shè)施項目等。應(yīng)努力把環(huán)境保護(hù)工程項目建設(shè)的合規(guī)性與環(huán)保設(shè)施運行的有效性結(jié)合起來。
三是環(huán)境保護(hù)資金分配、管理和使用情況。主要包括，各項環(huán)境保護(hù)資金的籌集、分配、撥付、使用是否規(guī)范，環(huán)境保護(hù)資金的使用效果。要特別注意審計資金被截留、挪用及重大違法違規(guī)等問題。
四是要關(guān)注、查處、解剖涉及人民群眾的環(huán)境污染事件及給人民群眾帶來的損失等問題。
五是對環(huán)境保護(hù)問題進(jìn)行系統(tǒng)、綜合的分析，找出體制性、機制性的原因，推動制度完善，在更大范圍、高層次上解決問題，推動治理。
三、以資源優(yōu)化為原則，構(gòu)建同環(huán)境保護(hù)審計相適應(yīng)的整體工作格局與機制
環(huán)境保護(hù)審計工作的特點與重點要求必須構(gòu)建與之相適應(yīng)的整體工作格局與機制。一是要建立環(huán)境保護(hù)審計與其他專業(yè)審計相結(jié)合、相協(xié)調(diào)的整體工作格局。即在財政、投資、企業(yè)、經(jīng)濟責(zé)任等各項審計中，都結(jié)合項目情況和特點確定資源環(huán)境審計的內(nèi)容與重點，開展環(huán)境保護(hù)審計工作。如在經(jīng)濟責(zé)任審計中明確資源環(huán)境審計的內(nèi)容與目標(biāo)，在投資項目審計中確定具體的項目建設(shè)環(huán)境保護(hù)等審計題目，在金融項目審計中關(guān)注信貸資金是否投向“兩高一資”項目，在企業(yè)審計中關(guān)注企業(yè)節(jié)能減排指標(biāo)的具體完成情況等。二是要加強各審計組之間協(xié)調(diào)與聯(lián)系，把各審計組在項目審計中與環(huán)境保護(hù)審計相關(guān)的情況進(jìn)行串聯(lián)、梳理、集成、提煉，使審計成果與審計信息得到最優(yōu)化運用。目前，這方面的發(fā)展空間是很大的。機制整體化了，與其相關(guān)的審計成果也應(yīng)整體化，主要是提高環(huán)境保護(hù)審計成果運用的集中度，把分散到各項目的環(huán)境保護(hù)審計結(jié)果進(jìn)行集成，形成宏觀性、整體性、典型性的審計報告或?qū)徲嬓畔⑸蠄?，以達(dá)到最佳效果。三是由各單位的環(huán)境保護(hù)審計處對各參審人員在環(huán)境保護(hù)審計中遇到的相關(guān)問題提供咨詢與指導(dǎo)，力爭使知識與思路共享。四是建立審計組織與環(huán)境保護(hù)組織的鏈接，形成相對暢通的信息渠道，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)審計工作的開展。
四、以專家型人才為主導(dǎo)，規(guī)劃與建設(shè)環(huán)境保護(hù)審計隊伍
同其他專業(yè)或領(lǐng)域的審計工作相比，環(huán)境保護(hù)審計具有較強的專業(yè)性、政策性和廣泛性。環(huán)境保護(hù)審計只從賬本、現(xiàn)有的資料審查上無法達(dá)到審計效果和目標(biāo)。環(huán)境保護(hù)審計涉及多領(lǐng)域、多行業(yè)。因此，加強環(huán)境保護(hù)審計隊伍建設(shè)是開展審計工作、實現(xiàn)審計目標(biāo)的前提與基礎(chǔ)，而且顯得極為迫切與重要。因此，必須在構(gòu)建環(huán)境保護(hù)審計的整體工作格局與有效機制的基礎(chǔ)上，大力加強環(huán)境保護(hù)審計隊伍建設(shè)與培訓(xùn)，努力打造一支專家型的審計隊伍。一是必須專門招錄環(huán)境保護(hù)專業(yè)的人員充實審計隊伍。二是積極地、有針對性地組織開展環(huán)境保護(hù)審計業(yè)務(wù)培訓(xùn)，快速使審計人員不斷更新知識、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高素質(zhì)，迅速建立起一支適應(yīng)環(huán)境保護(hù)審計工作要求的專業(yè)隊伍。三是選擇環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的具有豐富理論功底和實踐經(jīng)驗的專家參與環(huán)境保護(hù)審計工作，在審計工作中與審計人員相互學(xué)習(xí)、交流、補充、提高，以達(dá)到培訓(xùn)優(yōu)化審計隊伍素質(zhì)、提高環(huán)境保護(hù)審計工作質(zhì)量與成效的目的。
五、以信息技術(shù)為核心，注重創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)審計工作的方式與技術(shù)
根據(jù)環(huán)境保護(hù)審計工作需要，結(jié)合審計項目實際，不斷研究與探索適應(yīng)新形勢下環(huán)境保護(hù)審計工作的思路、技術(shù)與方法。一是要建立和完善與環(huán)保、財政、發(fā)改委等主管部門的聯(lián)系機制。確定日常聯(lián)系具體部門與人員，系統(tǒng)、全面、及時地了解與收集環(huán)境保護(hù)方面最新的法規(guī)、動態(tài)、數(shù)據(jù)等信息。二是掌握環(huán)境保護(hù)部門的計算機系統(tǒng)數(shù)據(jù)，積極運用信息技術(shù)與方法開展工作。目前，全國環(huán)境保護(hù)部門投入大量資金和精力，對重點污染源實施了在線監(jiān)測?，F(xiàn)在看來，其系統(tǒng)及數(shù)據(jù)對環(huán)境保護(hù)審計大有幫助。比如，對排污單位的篩選，首先從這個系統(tǒng)按設(shè)定的條件進(jìn)行查詢，確定重點，這樣既準(zhǔn)確、效率又高。三是借鑒與運用環(huán)境保護(hù)部門的核查數(shù)據(jù)或監(jiān)察結(jié)果，來調(diào)查具體減排項目或一個地區(qū)減排的真實情況。由此，可把環(huán)境保護(hù)項目的資金使用、項目建設(shè)、環(huán)境保護(hù)效果、環(huán)保減排真實性等系統(tǒng)地、動態(tài)地、聯(lián)系地進(jìn)行審計與分析。
六、以“三同步”為機制，切實推進(jìn)環(huán)境保護(hù)審計工作的實踐總結(jié)與理論研究
由于環(huán)境保護(hù)審計是一個較新的審計領(lǐng)域，在思路、方法、技術(shù)等各個方面都還沒有成熟的模式與經(jīng)驗可以借鑒。因此，我們必須在大膽進(jìn)行審計實踐的基礎(chǔ)上，高度重視環(huán)境保護(hù)審計的實踐總結(jié)與理論研究，努力做到理論與實踐相結(jié)合，在實踐中摸索環(huán)境保護(hù)審計的規(guī)律，提煉環(huán)境保護(hù)審計的理論與思路，在更大范圍、更高層次上指導(dǎo)實踐。因此，要實施環(huán)境保護(hù)審計理論研究的“三同步”機制，即在環(huán)境保護(hù)審計項目確定、實施、結(jié)束時，同步確立環(huán)境審計研究題目、依托項目開展審計研究、提交研究成果。這樣就把環(huán)境保護(hù)審計工作的研究與項目審計實踐有機地結(jié)合起來，較為現(xiàn)實、易于操作。在進(jìn)行環(huán)境保護(hù)審計研究時，要構(gòu)建環(huán)境保護(hù)審計經(jīng)驗總結(jié)與理論研究的框架，對環(huán)境保護(hù)項目的資金、績效、政策執(zhí)行等審計內(nèi)容進(jìn)行研究；對環(huán)境保護(hù)項目的審計內(nèi)容進(jìn)行細(xì)分研究，如，工業(yè)點源污染項目審計、農(nóng)村面源污染項目審計、污水處理項目審計、大氣污染項目審計、噪聲污染項目審計、垃圾處理項目審計等。同時，建立審計組和審計人員日常交流機制與平臺。審計組或?qū)徲嬋藛T要在審計結(jié)束后，比較系統(tǒng)、有針對性地進(jìn)行總結(jié)，對總結(jié)再進(jìn)行分類評價，投放到交流平臺，組織學(xué)習(xí)、討論，以提高審計人員的理論水平，梳理審計思路，開闊審計視野，為適應(yīng)新形勢下環(huán)境保護(hù)審計實踐提供理論、思路、技術(shù)和方法等方面的支撐。
總之，環(huán)境保護(hù)審計已成為各級審計機關(guān)的重要工作內(nèi)容，是審計發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能的重要組成部分，是促進(jìn)國家治理的重要方面。在新形勢下，我們必須進(jìn)一步解放思想，創(chuàng)新機制，加強學(xué)習(xí)，大膽探索，把環(huán)境保護(hù)審計工作推向一個新階段、新水平。（鄭廣民 楊長福）
參考文獻(xiàn)：
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2．審計署審計科研所《審計研究簡報》2011年第20期《透過建國到改革開放初期審計變遷看審計在國家治理中的作用》
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