近日，國稅總局相繼發(fā)布《關于全面推進依法治稅的指導意見》《關于堅持依法治稅更好服務經濟發(fā)展的意見》，對全面深化改革階段的稅收征管工作奠定了新基調，明確了新重點。稅制在國家治理中起著至關重要的作用，充分發(fā)揮稅收職能，才能保障國家長治久安、經濟健康發(fā)展、人民安居樂業(yè)。有效的稅收征管制度是稅制良好運行的基礎，十八屆三中全會決定因此也特別強調了“完善國稅、地稅征管體制”的要求。然而，近年來，通過嚴格的稅收征管審計，可以發(fā)現(xiàn)我國在稅收征管領域仍然存在一些問題，其中以“稅收流失”的頻發(fā)最為突出。
不積跬步，無以至千里；不積小流，無以成江海。當前，在財稅體制改革大幕剛剛開啟、各項措施蓄勢待發(fā)之際，如果“稅收流失”現(xiàn)象得不到制止，不僅影響了稅款入庫的及時性、充分性，更會導致一系列改革嘗試成為“空中樓閣”，難以得到落實。重視“稅收流失”背后的制度成因，尋找合適的解決途徑，才能為財稅體制改革的平穩(wěn)推進保駕護航。
從整體上看，當前造成稅款流失的原因集中在納稅人、征稅機關以及征稅制度三個方面。在這三者之中，征稅制度的不完善是核心問題。只有解決好征稅制度的問題，才能擺正征納雙方的地位。而在制度建設方面，必須牢牢依托制度所處的經濟社會環(huán)境。當前，我國大量的應稅行為都處在社會主義市場經濟的大環(huán)境中，稅收征收制度不能人為地割裂納稅和經濟自由選擇兩者之間的聯(lián)系，否則可能會產生異化的結果。例如，造成稅款流失嚴重的延壓稅款現(xiàn)象，可能就是以“稅收任務”為導向的稅收工作機制的惡果。在有些征收部門已經完成當期稅收任務的情況下，征納雙方通過一些技術性的手段延壓稅款，納稅人少繳稅，征稅人降低了工作負擔、為下一期稅款征收找到了標的，各得所利。因而，雙方都沒有防治流失稅款的動力，即使通過第三方介入監(jiān)督也只是治標不治本，反而增加了執(zhí)法成本。其實，稅款流失并不是真正的“藏富于民”，而是在財稅制度上的不作為、亂作為，是擾亂資源合理分配、破壞民生支出物質基礎的違法行為，對稅制改革危害極大，需要嚴厲制止。因此，從制度層面優(yōu)化稅收征管，必須尊重經濟社會環(huán)境規(guī)律，摒棄“任務”導向、“預算”優(yōu)先的人治思維，轉而在“稅收法定原則”基礎上采取統(tǒng)籌均衡的法治模式，“堵”“疏”并用，在長遠意義上推動稅收征管的良性發(fā)展。
稅收征管的“堵”，并不是對征管力度的簡單增加，更不是不擇手段地對抗納稅人以獲取更多稅款，而是在現(xiàn)代財稅制度下對征稅方式的優(yōu)化。法治國家要求科學的稅收征管實踐，確保征納過程中國家稅收收入和納稅人權益之間達到平衡。因此，無論采取怎樣的征管措施，“稅收法定原則”都是比“保證預算收入”更加上位的“帝王規(guī)則”，也是加強稅收征管的底線。
稅收征管的“疏”，并不是縱容納稅人逃避稅款，降低對征稅機關的嚴格要求，而是充分考慮市場經濟下不同主體行為模式的現(xiàn)代選擇。在市場經濟發(fā)展過程中，經濟形式愈趨多元、經濟活動愈趨復雜，征管部門對其回應往往不可避免地有所滯后，通過立體化推進、全方位改良納稅人與國家征稅權關系，把握納稅人及其相關人在信息上的優(yōu)勢，調動納稅人在稅收征管上的主動性，不僅可以降低征管難度，還可以促進征管制度的轉型升級。
在稅收征管“疏堵并用”的大背景下，涉及稅收征管的各相關機構的職責分工更加立體化和多樣化，從而有利于在制度層面形成良好互動，促進稅收征管的現(xiàn)代治理。以審計部門為例，做好稅收征管的“堵”要求通過填補法律漏洞，完善稅收法律體系和稅收征管規(guī)則，進一步縮小稅收征納過程中的法外空間，把納稅人的應稅行為全部納入法治框架，而審計部門恰好可以通過審計發(fā)現(xiàn)稅收征管具體實踐中的漏洞，從而啟發(fā)、甚至指導立法實踐，進而達到對癥下藥，防患于未然的目的。另外，做好稅收征管的“堵”還要求加強稅收征管隊伍建設，提高征稅人員業(yè)務能力和法治意識，嚴厲杜絕由于玩忽職守導致的逃稅，濫用職權導致的稅收優(yōu)惠亂象，以及亂收稅、多征稅等損害稅務機關公信力的行為。
在強化稅收征管過程中的權力監(jiān)督體系中，審計監(jiān)督作為財政監(jiān)督中專業(yè)性強、溝通成本小的監(jiān)督方式，在保障征稅權合法運行的環(huán)節(jié)中負有義不容辭的責任。做好稅收征管的“疏”強調立足現(xiàn)代稅收征管理念，圍繞建立以納稅人為中心的“稅收申報、誠實推定”等先進的稅收征管制度，打造和諧稅收征納環(huán)境。其核心在于如何將征稅文化由“對抗”轉換為“合作”，平衡納稅人權利與國家征稅權力。審計權是憲法明文規(guī)定的監(jiān)督權，是在法治意義上撐起國家與公民之間平衡關系的支柱之一；審計權的行使在于保障公共資金流轉的合法性，本質上服務于納稅人。換言之，審計權的有效行使可以幫助納稅人建立更多對國家稅權的信任，從而引領更多納稅人自覺、主動履行繳納稅款的義務，監(jiān)督政府權力，促進國家進步。
打通稅收征管的疏堵之道，是全面深化改革的有機組成部分。隨著我國財稅體制改革進程逐步加快，如“營改增”、環(huán)境保護稅立法、房地產稅立法的推進，間接稅向直接稅的重大轉型等，都深刻考驗著稅收征管的執(zhí)行能力和水平。在這些改革措施的背后，始終存在規(guī)范權力運行、保障納稅人權利的治理邏輯，服務于稅制的稅收征管制度決不可突破、更不能背離這個邏輯。當然，現(xiàn)代財稅制度的各個組成部分相互聯(lián)系，稅收征管有“疏”有“堵”的思路還能將稅制實踐與預算改革、政府間財政關系改革有機結合在一起，讓財稅實體法的優(yōu)化與以稅收征管為代表的財稅程序法的優(yōu)化形成良性互動，在減少“稅收流失”的同時帶來更多納稅人看得見的利益。
打通稅收征管的疏堵之道，也是全面推進依法治國的客觀必然。十八屆四中全會決定指出，建設社會主義法治體系的基本要求是科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法和全民守法。因此，依法治國絕不是僅僅政府執(zhí)行部門單方面的參與，而是更廣泛調動立法部門、行政監(jiān)督機構、司法機關以及廣泛的社會組織和公民的綜合治理體系。以“疏”“堵”為基本思路進行的現(xiàn)代稅收征管優(yōu)化，讓包括審計部門在內的政府機構以及更多的納稅人更加深入、專業(yè)地參與稅收征管的過程，圍繞“稅收法定”的基本原則和構建現(xiàn)代財政制度的基本目標，凝聚共識，齊心協(xié)力，必將打造一個公平、高效、有序、持久、和諧的稅收征管大環(huán)境。（北京大學法學院教授劉劍文）
