對(duì)決算草案進(jìn)行全面審計(jì)是今年審計(jì)報(bào)告的一大亮點(diǎn)。圍繞決算草案審計(jì)，一系列新問(wèn)題得到反映。這一方面體現(xiàn)了審計(jì)監(jiān)督制度的完善，另一方面也彰顯了審計(jì)對(duì)預(yù)決算公開(kāi)透明的推動(dòng)。在審計(jì)報(bào)告反映的諸多問(wèn)題中，其中“決算草案報(bào)表體系沒(méi)有包括資產(chǎn)負(fù)責(zé)表的內(nèi)容”這一問(wèn)題背后隱含了審計(jì)署推動(dòng)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告建設(shè)的重要信號(hào)。
按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知》（簡(jiǎn)稱63號(hào)文），未來(lái)我國(guó)將編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，并開(kāi)展政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)。就目前現(xiàn)實(shí)情況而言，編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告確實(shí)面臨諸多困難，尤其編制政府資產(chǎn)負(fù)債表更是一個(gè)突出的難點(diǎn)，要保質(zhì)保量地按照既定時(shí)間表完成政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)的工作，著實(shí)不易，唯有凝聚多方努力才能實(shí)現(xiàn)。
從各部門(mén)的分工來(lái)看，以審計(jì)署為代表的審計(jì)部門(mén)重點(diǎn)負(fù)責(zé)政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)工作。但審計(jì)署能夠發(fā)揮的作用不僅限于審計(jì)工作本身。更重要的是，審計(jì)署能夠通過(guò)審計(jì)工作發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)、查尋制度漏洞并探尋有效的解決途徑，從而推動(dòng)制度建設(shè)的發(fā)展。近年來(lái)，審計(jì)署通過(guò)審計(jì)工作在多個(gè)層面推進(jìn)了國(guó)家治理，很好地體現(xiàn)了審計(jì)是國(guó)家治理的基石和重要保障的定位。因此，審計(jì)署推動(dòng)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)的進(jìn)程、保障政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)取得良好成效，既有工作上的有利性，也有制度上的合理性，更有客觀上的必要性。今年審計(jì)報(bào)告提及決算草案應(yīng)披露總預(yù)算會(huì)計(jì)制度下的資產(chǎn)負(fù)債表，正反映出了審計(jì)署推動(dòng)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)的努力。
那么，審計(jì)報(bào)告究竟釋放出了怎樣的信號(hào)呢？這可以從三個(gè)層次來(lái)理解。
層次之一，為政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制和披露探索了途徑。誠(chéng)然，預(yù)算會(huì)計(jì)體系下的偏重資金性質(zhì)的總預(yù)算會(huì)計(jì)資產(chǎn)負(fù)債表，與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)體系下的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告資產(chǎn)負(fù)債表有很大不同。但二者也有相通之處，主要體現(xiàn)在二者反映的部分內(nèi)容有密切關(guān)聯(lián)。并且，與后者相比，前者的編制和披露都具備現(xiàn)實(shí)條件，并不困難。這樣，在決算草案中披露總預(yù)算會(huì)計(jì)制度資產(chǎn)負(fù)債表、全面反映財(cái)政掌握的資源和承擔(dān)的債務(wù)，不僅推進(jìn)了政府信息公開(kāi)、增強(qiáng)了預(yù)決算透明度，有其客觀必要性；更為未來(lái)政府財(cái)務(wù)報(bào)告資產(chǎn)負(fù)債表的編制和披露準(zhǔn)備了必要的鋪墊，提供了一種從易到難、循序漸進(jìn)的途徑。
層次之二，為政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制規(guī)則的制定校準(zhǔn)了方向?？傤A(yù)算會(huì)計(jì)制度第六十二條規(guī)定，總預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表包括資產(chǎn)負(fù)債表等報(bào)表，并規(guī)定各級(jí)總預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表需按旬、按月、按年編報(bào)。這說(shuō)明總預(yù)算會(huì)計(jì)需編制資產(chǎn)負(fù)債表，特別是資產(chǎn)負(fù)債表的年報(bào)。而第六十四條則規(guī)定：“總預(yù)算會(huì)計(jì)的年報(bào)，即各級(jí)政府決算，反映著年度預(yù)算收支的最終結(jié)果”，并規(guī)定各級(jí)總預(yù)算會(huì)計(jì)要參與或具體負(fù)責(zé)組織決算草案編審工作，這闡明了總預(yù)算會(huì)計(jì)的年報(bào)與決算草案的關(guān)系。這樣，盡管通過(guò)總預(yù)算會(huì)計(jì)制度相關(guān)條文之間的關(guān)聯(lián)，可以得出決算草案是否應(yīng)包括總預(yù)算會(huì)計(jì)資產(chǎn)負(fù)債表的結(jié)論，但這很大程度上仍取決于對(duì)規(guī)則的理解和研判，也反映出總預(yù)算會(huì)計(jì)制度制度本身還存在不足之處，一些關(guān)鍵規(guī)定不夠清晰。如，資產(chǎn)負(fù)債表怎么編制、編制的程序是什么？什么時(shí)候提交資產(chǎn)負(fù)債表、向誰(shuí)提交？資產(chǎn)負(fù)債表在決算草案中應(yīng)反映的內(nèi)容是什么？ 這些在總預(yù)算會(huì)計(jì)制度中都不同程度地存在模糊之處，體現(xiàn)了完善總預(yù)算會(huì)計(jì)制度的必要性?？梢?jiàn)，此次審計(jì)報(bào)告提出將總預(yù)算會(huì)計(jì)制度資產(chǎn)負(fù)債表納入決算草案，表面上是體現(xiàn)了審計(jì)署對(duì)總預(yù)算會(huì)計(jì)制度相關(guān)規(guī)定的理解，實(shí)際上是折射出了審計(jì)署對(duì)規(guī)則嚴(yán)謹(jǐn)性和明確性的要求和態(tài)度。
從這個(gè)角度進(jìn)行聯(lián)系，編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告同樣要求相關(guān)編制規(guī)則必須明確、清晰和嚴(yán)謹(jǐn)。對(duì)于與編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告相關(guān)的基本概念、范疇等，相關(guān)編制規(guī)則應(yīng)當(dāng)給出詳細(xì)而明晰的界定，不能含糊其辭或者語(yǔ)焉不詳。即使對(duì)于特定概念的具體內(nèi)涵有廣泛共識(shí)，在編制規(guī)則中對(duì)于具體編制要求、編制過(guò)程、編制方法、相互關(guān)系等，也應(yīng)當(dāng)給出具體、明確和清晰的內(nèi)容。
63號(hào)文確定，財(cái)政部負(fù)責(zé)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法和操作指南的制定工作，這反映了目前政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的主要相關(guān)編制規(guī)則。其中，政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則具有原則性、指導(dǎo)性和靈活性，相對(duì)處于更加重要的位置。因此，政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則尤其需要嚴(yán)謹(jǐn)、明晰，不不應(yīng)能模棱兩可、含糊其辭。前段時(shí)間財(cái)政部向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則（征求意見(jiàn)稿）》，仍然有許多模糊之處。當(dāng)然諸多困難的存在是客觀事實(shí)，但會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的制定仍應(yīng)當(dāng)以嚴(yán)謹(jǐn)、明晰為目標(biāo)進(jìn)行努力。因此，在未來(lái)政府會(huì)計(jì)具體準(zhǔn)則的制定，應(yīng)朝這個(gè)方向校準(zhǔn)，可以預(yù)見(jiàn)，審計(jì)署也會(huì)做相應(yīng)的推動(dòng)。
層次之三，為政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)未來(lái)創(chuàng)造共同基礎(chǔ)和背景開(kāi)啟了通道。政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則是政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告首要的編制規(guī)則。從政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)的角度看，政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則還是一個(gè)重要的橋梁和紐帶，將政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制與審計(jì)相互串聯(lián)了起來(lái)。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)，需要審計(jì)署和財(cái)務(wù)報(bào)告編制主體具備一個(gè)共同基礎(chǔ)和背景。所謂具備共同基礎(chǔ)和背景，一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)在于審計(jì)雙方對(duì)相關(guān)規(guī)則特別是關(guān)鍵規(guī)則的理解應(yīng)當(dāng)具有一致性。在實(shí)際工作中，往往出現(xiàn)審計(jì)署與被審計(jì)對(duì)象因?qū)ο嚓P(guān)法律法規(guī)等規(guī)則的理解不同而導(dǎo)致的分歧。這種分歧的產(chǎn)生，與我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)尚需進(jìn)一步推進(jìn)有關(guān)，有著深刻的現(xiàn)實(shí)背景。從這個(gè)意義上講，審計(jì)署在推進(jìn)制度建設(shè)中需要發(fā)揮與以往不同的作用。
無(wú)論是編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，還是開(kāi)展政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)，政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則都是主要的依托。當(dāng)前，我國(guó)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的制定工作剛剛展開(kāi)，審計(jì)署如果能夠參與到其制定過(guò)程之中，與其他有關(guān)方面共同商定規(guī)則，就有可能趟出一條新路、改善現(xiàn)狀，從而具有特別的重要性。在規(guī)則制定階段基于各自的立場(chǎng)進(jìn)行商討，優(yōu)于在規(guī)則執(zhí)行階段因理解不同而扯皮。在規(guī)則制度階段，即便無(wú)法取得完全的共識(shí)，但雙方對(duì)什么地方存在共識(shí)、什么地方存在分歧是清楚的，這樣在規(guī)則執(zhí)行階段，雙方依然能夠在一個(gè)相互了解的共同基礎(chǔ)和背景下進(jìn)行相關(guān)工作。這不僅對(duì)提高審計(jì)工作的效率和質(zhì)量是有利的，而且對(duì)審計(jì)署推動(dòng)相關(guān)制度建設(shè)也是有利的。審計(jì)署通過(guò)審計(jì)工作促使有關(guān)方面完善制度，可視作對(duì)制度建設(shè)的外部推動(dòng)；而審計(jì)署參與規(guī)則制定，把握規(guī)則制定的話語(yǔ)權(quán)，體現(xiàn)自己的理念和訴求，則可視作對(duì)制度建設(shè)的內(nèi)部推動(dòng)。顯然，以這種內(nèi)外結(jié)合方式推動(dòng)制度建設(shè)，較單純外部推動(dòng)會(huì)更加直接和有效。
因此，此次審計(jì)報(bào)告關(guān)注總預(yù)算下資產(chǎn)負(fù)債表，其意義不僅在于從易到難推動(dòng)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)進(jìn)程，也不僅在于為編制規(guī)則的制定框定方向，更在于審計(jì)署展現(xiàn)了參與規(guī)則制定、體現(xiàn)相應(yīng)理念和訴求的意愿，從而為創(chuàng)造政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)的共同基礎(chǔ)和背景開(kāi)啟了通道，契合中央十八屆四中全會(huì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的內(nèi)在要求，這對(duì)于我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度的發(fā)展十分重要。
由以上三個(gè)層次可以看出，盡管此次審計(jì)報(bào)告只涉及預(yù)算會(huì)計(jì)體系下的總預(yù)算會(huì)計(jì)資產(chǎn)負(fù)債表，距離財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)體系下的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告資產(chǎn)負(fù)債表還有不小的距離，但畢竟是一個(gè)好的開(kāi)始，意味著審計(jì)署推動(dòng)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)開(kāi)始起步。（社科院財(cái)經(jīng)院課題組湯林閩、李菁）
