截至近日，審計(jì)署已連續(xù)6年發(fā)布了國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)的審計(jì)結(jié)果公告。數(shù)據(jù)顯示，審計(jì)公告制度和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)正在取得快速的進(jìn)步。
中國(guó)擁有世界上規(guī)模最為龐大、且仍在迅速增長(zhǎng)的公共資產(chǎn)，除了政府財(cái)政資金外，國(guó)有企業(yè)是其中最核心和最重要的組成部分。在民主治理的背景下，我們相信全體人民都抱有一個(gè)基本信念：這些被托管的公共資產(chǎn)必須得到妥善的管理，以促進(jìn)最廣泛的公共利益。作為龐大資產(chǎn)的托管人，政府對(duì)這些資產(chǎn)的安全、合規(guī)和績(jī)效負(fù)有特殊責(zé)任。由于政府官員通常不能、也不應(yīng)親自參與管理，管理這些資產(chǎn)的責(zé)任被進(jìn)一步委托給國(guó)有企業(yè)的負(fù)責(zé)人，后者因而負(fù)有保障國(guó)企資產(chǎn)安全、合規(guī)和績(jī)效三重基本的受托責(zé)任（accountability）——通常稱為經(jīng)濟(jì)責(zé)任。沒有對(duì)這種責(zé)任的清晰鑒別和約束，要保障全體人民對(duì)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的集體權(quán)益，只能是一句空話。
責(zé)任因而無比重要。就龐大的財(cái)政資金（2015年四本預(yù)算的支出總額高達(dá)26萬多億元）而言，責(zé)任機(jī)制已準(zhǔn)備就緒并在逐步完善中。預(yù)算程序和預(yù)（決算）報(bào)告就是這一機(jī)制的核心部分。在該機(jī)制下，政府獲取、配置和使用公款的權(quán)力，必須得到代表公民的立法機(jī)關(guān)（人大）的正式、明確和定期的審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督，并且在預(yù)算報(bào)告中充分披露。去年通過、今年開始生效的新《預(yù)算法》，為確立和改進(jìn)以預(yù)算為中心的政府問責(zé)機(jī)制邁進(jìn)了一大步，盡管公款的妥善管理依然面臨很多難題和挑戰(zhàn)。
相比之下，國(guó)企資產(chǎn)的管理更為薄弱，其中一個(gè)重要原因是：預(yù)算程序和預(yù)算報(bào)告機(jī)制對(duì)國(guó)企的覆蓋、約束和引導(dǎo)依然十分有限。以預(yù)算為中心的問責(zé)機(jī)制的重心一直指向公共資金，而不是國(guó)有企業(yè)及其資產(chǎn)。這就意味著，如果沒有一套“不低于”預(yù)算程序和報(bào)告機(jī)制的治理安排，國(guó)企和國(guó)企資產(chǎn)的安全、合規(guī)和績(jī)效責(zé)任很可能被大為削弱、甚至落空。當(dāng)前，國(guó)家治理體制建構(gòu)面臨的一個(gè)重大主題是：對(duì)國(guó)有企業(yè)而言，我們需要一套怎樣的治理安排，才能為國(guó)企資產(chǎn)的安全、合規(guī)和績(jī)效（核心是增值）提供最可靠的保障？或者至少不低于公款在預(yù)算機(jī)制下所達(dá)到的那種保障程度？
如果我們對(duì)預(yù)算治理（程序和報(bào)告機(jī)制為核心）指向的公款安全、合規(guī)和績(jī)效（服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量）抱有信心，那么，我們?cè)撘蕾囋鯓拥臋C(jī)制，才能對(duì)國(guó)企資產(chǎn)管理擔(dān)負(fù)起類似或同樣的責(zé)任？
根本的治理問題也可以“底線法則”提出：我們需要一套怎樣的底線機(jī)制，才能使掌權(quán)者濫用權(quán)力謀私成為不可能？或至少將這類風(fēng)險(xiǎn)降低到最低水平？
推論起來，這樣的底治理機(jī)制就是最高審計(jì)機(jī)關(guān)的公正、獨(dú)立和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徲?jì)。在我看來，對(duì)國(guó)企的審計(jì)機(jī)制發(fā)揮著類似公款管理遵循的預(yù)算機(jī)制的作用。如果預(yù)算機(jī)制（程序和報(bào)告）充滿漏洞，公款的妥善管理便無可能，腐敗和舞弊之風(fēng)險(xiǎn)必將盛行；同樣，如果對(duì)國(guó)企的審計(jì)機(jī)制過于薄弱，國(guó)企資產(chǎn)的妥善管理也決無可能。
審計(jì)機(jī)制同樣約束和引導(dǎo)著公款管理。預(yù)算機(jī)制為公款的妥善管理提供的保障并不充分，審計(jì)的作用因而必不可少并且極端重要。
預(yù)算機(jī)制也約束和引導(dǎo)著國(guó)企資產(chǎn)的管理，但相對(duì)公款管理而言，預(yù)算機(jī)制的約束和引導(dǎo)相當(dāng)有限。因此，審計(jì)機(jī)制在國(guó)企管理中發(fā)揮著很可能比預(yù)算機(jī)制更為重要的作用。
這就是我們必須高看國(guó)企審計(jì)之特殊作用的部分原因。在審計(jì)機(jī)制薄弱的情況下，指望以預(yù)算機(jī)制約束和引導(dǎo)國(guó)企資產(chǎn)的管理責(zé)任并不靠譜。由于種種原因，預(yù)算機(jī)制在國(guó)企資產(chǎn)管理的可應(yīng)用性和有效性方面，比公款管理弱很多。
誠(chéng)如公款審計(jì)一樣，央企審計(jì)的靈魂和基石也是受托責(zé)任。責(zé)任準(zhǔn)則正是民主治理背景下處理委托代理關(guān)系的最高準(zhǔn)則。政府得自人民的資源——無論是公共資金還是國(guó)企資產(chǎn)，必須按人民的意愿使用，并確保產(chǎn)生人民期望的結(jié)果。這個(gè)責(zé)任概念就是國(guó)企審計(jì)的最高指南和最終目標(biāo)：通常表述為經(jīng)濟(jì)責(zé)任。作為其中的重要一環(huán)，審計(jì)報(bào)告必須充分公開，必須對(duì)政府和國(guó)企負(fù)責(zé)人具有約束力引導(dǎo)性，而代理人（政府和國(guó)企負(fù)責(zé)人）需要對(duì)審計(jì)結(jié)果公告——最有價(jià)值成分是審計(jì)建議——作出適當(dāng)和及時(shí)的回應(yīng)。這是審計(jì)問責(zé)及其有效性的關(guān)鍵所在。
我們看到，央企審計(jì)結(jié)果公告正在發(fā)揮著這樣的作用，盡管仍有諸多改進(jìn)空間。但經(jīng)過多年努力，央企審計(jì)已經(jīng)從財(cái)務(wù)層面（以財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)為重點(diǎn)）拓展到和非財(cái)務(wù)層面（以內(nèi)部控制和投資決策的質(zhì)量為重點(diǎn)），并且覆蓋的資產(chǎn)范圍逐年擴(kuò)大。下一步需要努力的方向，首先是進(jìn)一步拓展被審計(jì)的國(guó)企的數(shù)量和范圍，其次是清晰界定經(jīng)濟(jì)責(zé)任的三個(gè)不同類別（安全、合規(guī)和績(jī)效）及其重要性，再次是與問責(zé)和決策更好地掛鉤——將審計(jì)結(jié)果更好地、更有力地融入問責(zé)和決策機(jī)制中。唯有如此，國(guó)家審計(jì)在推動(dòng)完善國(guó)家治理中的重要保障和基石作用，才能得到更充分地發(fā)揮。（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心主任，北京財(cái)經(jīng)研究基地首席專家王雍君）
