隨著《國務院關(guān)于2014年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》的發(fā)布，公共資金使用的合規(guī)性和效益性再一次成為民眾關(guān)注的焦點。面對公共財政規(guī)模的不斷膨脹，政府財政身價不斷提高，政府施政難題已經(jīng)由資源汲取能力瓶頸轉(zhuǎn)向資源利用能力瓶頸。在厚重復雜的“國家賬本”面前，信息公開和披露的標準化、促進預算透明，比以往任何時候都更加緊要和急迫。作為國家善治的標準之一，透明不僅是預算工作的要求，更是促進參與、提高國家治理能力的重要通道。
今年審計工作報告中，從推動財政信息公開的角度披露了決算草案未包括資產(chǎn)負債表、未按經(jīng)濟性質(zhì)分類編列一般公共預算支出，中央決算草案與中央部門決算草案銜接不夠，用以前年度超撥資金抵頂支出等問題。這一現(xiàn)象通過審計工作報告曝光相信會在此后予以整改，但由預算信息不對稱造成有違預算公開透明要求的現(xiàn)象卻仍然存在。
這些與中央財政預決算相關(guān)的重要信息公開不到位，影響了人大和社會公眾對于預算全面、清晰的理解。究其原因，主要是預算編制和執(zhí)行單位有意或無意地對其掌握的預算信息實行保密，抑或僅止于公開、但由于缺乏統(tǒng)一標準使得國家賬本猶如“天書”。顯然，要實現(xiàn)《深化財稅體制改革總體方案》提出“推進民主理財，建設陽光政府、法治政府”的目標，還任重而道遠。
預算公開絕非預算透明的同義詞。我們常常忽視公開和透明的根本差異，前者僅為后者的必要條件，公開滯后的、無關(guān)的和粗略的信息并非促進透明度的有效手段。透明度要求預算信息披露的信息可靠、全面、及時、可理解并便于進行國際比較，使信息使用者和監(jiān)督者能夠精確地評估政府預算編制和執(zhí)行情況、政府財務狀況以及政府活動的真實成本。因此，建立預算信息標準化披露機制，明確披露工作的模塊與要件，提高預算的可讀性和可理解性，應成為下一步推動預算公開工作的關(guān)鍵。
模塊一：預算編制標準的內(nèi)容、格式與術(shù)語
我國預算編制和執(zhí)行中始終存在內(nèi)容的要素缺失、格式的維度缺失和術(shù)語的概念混亂。本次審計工作報告披露決算草案未包括資產(chǎn)負債表、未按經(jīng)濟性質(zhì)分類編列一般公共預算支出便準確地指出了其中預算內(nèi)容和格式的缺失問題。這種要素上和維度上的雙重缺失以及概念上的混亂不僅給統(tǒng)計造成了許多困難，亦為預算單位根據(jù)需要調(diào)劑或隱藏諸如“三公消費”等敏感信息創(chuàng)造了機會。借鑒私人部門財務信息標準化披露經(jīng)驗，通過使用標準程序、標準報告內(nèi)容（預算報告、政府綜合財務報告等）、標準格式和標準術(shù)語實現(xiàn)龐大的預算信息披露的標準和統(tǒng)一，應成為預算信息標準化披露的首要任務。
模塊二：預算編制標準的接口、分離與過程
目前，預算單位、尤其基層預算單位大多僅以簡單地“基數(shù)加增長”的方法逐年編制預算，由于預算審核單位和編制單位信息不對稱，導致一些預算編制不合理，這不僅造成財政資源浪費，大量預算資金不斷沉淀導致預算僵化等問題，也給推進財政資金統(tǒng)籌使用帶來了極大阻力；如，中央決算草案與中央部門決算草案銜接不夠，未包括事業(yè)收入、其他收入等內(nèi)容的問題便是其中一例。預算編制過程中信息披露的標準化，應對確定性預算和非確定性預算分開披露，通過要件分離呈現(xiàn)預算數(shù)據(jù)的邏輯依據(jù)和產(chǎn)生過程，并在同級預算、上下級預算之間設置標準接口實現(xiàn)不同預算之間的有機銜接。確定性預算為確定發(fā)生的事項安排資金，遵照類似“價格×數(shù)量”的方法進行編制，信息披露的基本要件就應該是對預算編制中的價格和數(shù)量分別詳盡披露，以提高預算報告可讀性，便于廣大納稅人進行監(jiān)督，如人員經(jīng)費應通過“科員薪資標準×科員人數(shù)+副主任科員薪資標準×副主任科員人數(shù)+正部長薪資標準×正部級人數(shù)”加以確定。非確定性預算為有一定發(fā)生概率的事項安排資金，在確定性預算編制的基礎(chǔ)上加入發(fā)生概率這一權(quán)重，如在年初安排本年度救災物資，應將災害發(fā)生概率納入考量范圍加以披露。在同級預算、上下級預算之間設置標準接口，則可有效解決諸如中央決算草案與中央部門決算草案銜接不夠等問題，實現(xiàn)不同預算之間的有機銜接。以此標準披露預算編制信息，如此一來人大和納稅人在審查、查閱預算報告時所面對的就不再是“天書”般的巨額數(shù)字，而是對各個支出項目加以分解后的要件明細，能更清晰準確地甄別預算規(guī)模的膨脹是因為人均工資上浮還是人員數(shù)量增加造成的，并進行針對性的審查監(jiān)督，既能防治預算資源的浪費，亦能明確改善預算僵化等問題。
模塊三：績效信息的甄別與披露
預算信息標準化的目的之一是績效評價。由投入導向到結(jié)果導向的轉(zhuǎn)變是我國預算改革的主要方向，在確保公共資金使用合規(guī)性的基礎(chǔ)上強調(diào)使用結(jié)果績效，以績效評價倒逼財政資金提升使用效益，促進財政資源利用能力突破現(xiàn)有瓶頸。在全國各地績效評價活動全面展開的前提下，明確甄別績效評價中成本和收益信息，確?？冃гu價在全面、真實、及時的信息基礎(chǔ)上開展是確保評價結(jié)果客觀性的重要保障。審計工作報告中指出用以前年度超撥資金抵頂支出等問題必須予以糾正，否則績效評價基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準確性便無從談起。一方面，應以相關(guān)性、效果、效率和可持續(xù)為準繩建立統(tǒng)一有效量化的績效評價體系，強調(diào)績效評價過程中客觀性標準的占比，弱化主觀因素對評價結(jié)果的影響；另一方面，逐步在政府會計系統(tǒng)、財務報告系統(tǒng)和預算系統(tǒng)中依次推行權(quán)責發(fā)生制，確保績效評價中資產(chǎn)、負債信息的全面真實可配比，提高績效評價結(jié)果的可行性。
預算是政府施政的重要載體，預算信息的披露和公開事關(guān)政府施政和國家治理的透明和公民參與，事關(guān)公共資金暨所有納稅人的集體利益，其根本在于預算信息應當如何分類和組織并予以標準化，才能達到預算“公開透明”的基本要求。不可否認，在預算公開方面，我們已經(jīng)取得了明顯的進展，但信息披露的標準化仍值得我們持續(xù)推進和關(guān)注。（中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組謝林 張偉）
