今年的審計(jì)工作報(bào)告再次提及地方政府性債務(wù)問題，反映了債務(wù)規(guī)模的變化以及地方政府債券的發(fā)行情況?？v觀近年來的審計(jì)工作報(bào)告發(fā)現(xiàn)，審計(jì)署一直致力于推動(dòng)將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理。2010年以來，審計(jì)署先后組織開展了全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)、全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)和部分地區(qū)政府性債務(wù)跟蹤審計(jì)，摸清了政府性債務(wù)底數(shù)，揭示了債務(wù)管理中存在的主要問題和風(fēng)險(xiǎn)隱患，提出了審計(jì)建議，為全面加強(qiáng)和規(guī)范政府性債務(wù)管理提供了科學(xué)依據(jù)。經(jīng)過幾年的努力，地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性階段。十八屆三中全會(huì)提出“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”。2015年1月1日起施行的新《預(yù)算法》開放地方政府發(fā)債的“正門”，為地方債的“陽光”管理奠定了制度基礎(chǔ)。2014年9月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）明確：“建立‘借、用、還’相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展”。上述措施的出臺(tái)都有助于地方政府將債務(wù)納入預(yù)算管理，規(guī)范地方政府舉債行為。
針對(duì)龐大的存量債務(wù)，中央政府確立了以發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)的方案。據(jù)審計(jì)署公布的審計(jì)結(jié)果，截至2013年6月底地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.89萬億元，其中僅2015年到期債務(wù)就高達(dá)1.86萬億元，如果算上2013年6月以后新增的需要在2015年償還的債務(wù)，地方政府償債壓力更大。按計(jì)劃，財(cái)政部已公布了兩期地方政府置換債券發(fā)行額度，但置換過程并未如預(yù)期順利推進(jìn)。本次審計(jì)工作報(bào)告中就揭示了地方政府債券發(fā)行進(jìn)度較慢的問題。
我們認(rèn)為，在我國(guó)中長(zhǎng)期資本市場(chǎng)并不發(fā)達(dá)的體制環(huán)境以及當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的背景之下，不能就此否認(rèn)發(fā)行地方政府置換債券的必要性。
必要性之一：有助于硬化地方政府預(yù)算約束。
國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件明確，“地方政府對(duì)其舉借債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則”，釋放出中央要求地方獨(dú)立承擔(dān)地方債權(quán)責(zé)的信號(hào)。此次地方政府置換債券的發(fā)行，從發(fā)行主體看，改變了以往由中央政府“代發(fā)代還”到“自發(fā)代還”的模式，將省級(jí)政府作為債券發(fā)行和償還的主體，統(tǒng)一了地方政府作為發(fā)行主體的權(quán)利和義務(wù)，突出了省級(jí)地方政府在債務(wù)發(fā)行和償還中的作用，有利于強(qiáng)化市場(chǎng)約束，明晰償債主體，從而控制和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。該舉措是推動(dòng)我國(guó)地方政府債務(wù)管理體制改革進(jìn)程的一次有益嘗試。置換債券中的一般債券和專項(xiàng)債券分別納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算管理，有助于地方政府規(guī)范舉債行為，加強(qiáng)債券資金管理，促進(jìn)債券資金按照規(guī)定用途使用。
必要性之二：有助于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是由于債務(wù)期限錯(cuò)配而造成的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)階段地方政府投資需求相對(duì)較大，而收入增長(zhǎng)放緩和存量債務(wù)都需按期償還的情況下，地方政府的短期資金壓力劇增。債務(wù)置換在一定程度上能延長(zhǎng)地方政府償還債務(wù)的周期，有效解決短期流動(dòng)性問題。債務(wù)置換就是用新發(fā)行的債券置換存量的貸款及其他高成本的負(fù)債，以省級(jí)政府為發(fā)行主體的債券融資成本將明顯低于銀行貸款，尤其是大大低于信托類融資等存量債務(wù)的利率水平。將存量債務(wù)置換成低利率、長(zhǎng)期限的地方政府債，將有效提高地方政府的融資能力和償債能力，推動(dòng)地方政府投融資體制改革良好環(huán)境的形成。
必要性之三：有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)。
發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)是穩(wěn)增長(zhǎng)的重要舉措。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、地方財(cái)政收入增速持續(xù)放緩，房地產(chǎn)市場(chǎng)需求減少，政府消費(fèi)能力明顯下降。而現(xiàn)階段由于償債壓力較大，地方政府缺乏投資的活力與動(dòng)力，其他社會(huì)資金的投入也會(huì)隨之減少。發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，有利于保障在建項(xiàng)目融資和資金鏈不斷裂，緩解部分地方支出壓力，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。地方政府債務(wù)置換將盤活大量的存量信貸資源，置換后商業(yè)銀行將有更多的增量資源用于滿足實(shí)體經(jīng)濟(jì)的資金需求，從而帶動(dòng)以城鎮(zhèn)化和“一帶一路”為代表的一系列基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。
盡管發(fā)行地方政府置換債券有著諸多必要性，但是我們應(yīng)該清醒地看到，在發(fā)行地方債的過程中，還有許多值得完善的地方。我們還應(yīng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)制度建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)地方政府債務(wù)置換的市場(chǎng)化規(guī)范。一是體制機(jī)制還有待健全。財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于2015年采用定向承銷方式發(fā)行地方政府債券有關(guān)事宜的通知》（財(cái)庫〔2015〕102號(hào)）以及相關(guān)操作規(guī)程，規(guī)定了債務(wù)定向置換的對(duì)象范疇、債券期限、利率范圍以及截止期限，以類行政指導(dǎo)性安排穩(wěn)定市場(chǎng)，力推置換，使得43號(hào)文件所釋放出的中央政府“不救助”的承諾恐大打折扣。還需要配合長(zhǎng)遠(yuǎn)制度化建設(shè)，提高地方政府債吸引力，提升地方政府償債能力與實(shí)力，硬化預(yù)算約束。二是在發(fā)債程序和節(jié)奏上，還缺乏前瞻性的制度安排。以2015年債務(wù)置換為例，3月財(cái)政部公布各省第一批置換債券發(fā)行額度，然后層層下達(dá)省、市、縣，截至6月尚有多數(shù)置換債券未能發(fā)行。這就意味著2015年前幾個(gè)月，地方大量到期債務(wù)沒有償債來源。在地方政府債券發(fā)行置換尚未常態(tài)化，債務(wù)收入未實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)性的條件下，亟需在制度層面，調(diào)整債券限額審批程序、時(shí)間，必要時(shí)進(jìn)行前瞻性的債務(wù)資金安排，防止“穩(wěn)增長(zhǎng)”資金鏈條的斷裂以及債務(wù)償還資金的真空。三是地方政府債券置換的相關(guān)配套制度建設(shè)還有待健全、完善。當(dāng)前，我國(guó)地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估缺乏令人信服的依據(jù)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)基礎(chǔ)—政府權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)報(bào)告尚處于試編階段。地方試編報(bào)告中大部分?jǐn)?shù)據(jù)依據(jù)收付實(shí)現(xiàn)制的政府決算資料，偏離了權(quán)責(zé)發(fā)生制下依據(jù)權(quán)責(zé)歸口收入費(fèi)用的原則。因此目前市場(chǎng)無法全面判斷地方政府真實(shí)償債能力，地方政府債券難以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的定價(jià)。建議盡快完善配套制度建設(shè)，包括加快推進(jìn)政府權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)報(bào)告制度，出臺(tái)既與國(guó)際接軌，又符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，進(jìn)一步推動(dòng)政府財(cái)務(wù)信息的完整、公開、透明。同時(shí)，規(guī)范市場(chǎng)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)行為，為真正實(shí)現(xiàn)地方政府舉債行為的市場(chǎng)化監(jiān)管打造公正、良好的市場(chǎng)環(huán)境與制度基礎(chǔ)。（中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組 張愛華、馮靜）
