2015年是審計(jì)署依法開展中央決算草案審計(jì)工作的開局之年。此項(xiàng)工作具有劃時(shí)代的意義，不僅解決了中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督環(huán)節(jié)不完善的問題，完善了審計(jì)監(jiān)督制度，而且對建設(shè)現(xiàn)代預(yù)算管理制度起到積極作用。
按照2014年8月31日修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》第八章第七十七條規(guī)定，財(cái)政部編制的中央決算草案必須經(jīng)審計(jì)署審計(jì)后，才能交國務(wù)院審定，再由國務(wù)院提請全國人大常委會審查和批準(zhǔn)。這是我國第一次通過立法，明確規(guī)定國家審計(jì)對中央決算草案所負(fù)有的審計(jì)職責(zé)。在此之前的二十年里，審計(jì)署按照1994年《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，只能審查中央預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，卻沒有權(quán)力審查中央決算草案。所以說，2015年是中央決算草案審計(jì)元年，從今年開始，國家審計(jì)對中央政府預(yù)算監(jiān)督工作必將有新的突破性進(jìn)展。
為什么這個(gè)“元年”蘊(yùn)含著如此重大的歷史意義？我們可以從“兩個(gè)概念”和“三對關(guān)系”展開分析。
首先，清晰界定并理解“兩個(gè)概念”—— “中央預(yù)算執(zhí)行情況”與“中央決算草案”。“中央預(yù)算執(zhí)行情況”的報(bào)告和報(bào)表，由財(cái)政部編制并代表國務(wù)院提交給全國人民代表大會審議，時(shí)間是每年3-4月份。“中央決算草案”的報(bào)告和報(bào)表，依然由財(cái)政部編制并代表國務(wù)院提交全國人大常委會審議并通過，時(shí)間是6-7月份。“中央決算草案”的報(bào)告和報(bào)表，是在“中央預(yù)算執(zhí)行情況”的報(bào)告和報(bào)表的基礎(chǔ)上調(diào)整編制出來的。調(diào)整事項(xiàng)主要包括決算整理期收支、上下級結(jié)算、清理對賬、特殊事項(xiàng)調(diào)整等情況。
過去二十年，審計(jì)署審計(jì)的對象是“中央預(yù)算執(zhí)行情況”的報(bào)告和報(bào)表，并且也在每年的6-7月份，向全國人大常委會提出審計(jì)工作報(bào)告。盡管財(cái)政部提交的“中央決算草案”與“中央預(yù)算執(zhí)行情況”之間的數(shù)據(jù)差異并不是特別大，但它們分別處于預(yù)算周期的不同環(huán)節(jié)，代表截然不同的制度意義。也就是說，“中央決算草案”位于預(yù)算周期的最后環(huán)節(jié)，可以視為對一個(gè)完整預(yù)算周期及其結(jié)果的全面報(bào)告；而“預(yù)算執(zhí)行情況”位于預(yù)算周期的次末環(huán)節(jié)，并不能完全體現(xiàn)一個(gè)完整的預(yù)算周期及其運(yùn)行結(jié)果。與此相對，“中央決算草案審計(jì)”是對整個(gè)預(yù)算過程及其結(jié)果的監(jiān)督，確保了審計(jì)監(jiān)督的全面性、完整性和有效性，為推動績效審計(jì)等工作奠定良好的基礎(chǔ)。
今年審計(jì)工作報(bào)告的第一大部分就表述了中央決算草案審計(jì)的情況和發(fā)現(xiàn)的問題，不僅指出了當(dāng)前中央決算草案報(bào)表體系不夠完善、重要事項(xiàng)披露不夠充分的問題，還指出了中央決算草案與中央部門決算草案不夠銜接問題。同時(shí)，對于財(cái)政管理活動中的各類問題也都采用決算時(shí)的數(shù)據(jù)和情況，更加準(zhǔn)確有效。
其次，從“三對關(guān)系”理解中央決算草案審計(jì)的制度意義。“三對關(guān)系”，具體指“決算審計(jì)制度與審計(jì)監(jiān)督制度的關(guān)系”、“審計(jì)監(jiān)督制度與現(xiàn)代預(yù)算管理制度的關(guān)系”、“現(xiàn)代預(yù)算管理制度與國家治理現(xiàn)代化的關(guān)系”。這三對關(guān)系相輔相成，緊密聯(lián)系，處理好這些關(guān)系，將有助于實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。
今年開始的中央決算草案審計(jì)邁出了完善決算審計(jì)制度的決定性一步，是一個(gè)國家審計(jì)監(jiān)督制度的重要組成部分。從世界主要國家的審計(jì)制度實(shí)踐來看，無論是美國、英國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家，還是印度、南非等發(fā)展中國家，針對預(yù)算執(zhí)行的最終結(jié)果及其報(bào)告的決算審計(jì)監(jiān)督工作，始終位于國家審計(jì)制度的重要位置。因?yàn)?，決算審計(jì)監(jiān)督工作就是利用專業(yè)的技術(shù)、科學(xué)的方法、充分的論證來保護(hù)公共財(cái)政資金、資產(chǎn)、資源的安全性和有效性。通過監(jiān)督倒逼完善預(yù)算編制、執(zhí)行、管理等其他過程，注重制度完善的整體性和同步性，而避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。由此可見，不斷完善決算審計(jì)監(jiān)督制度，是推動完善國家審計(jì)監(jiān)督制度的重要組成部分。而完善國家審計(jì)監(jiān)督制度，不僅是十八屆四中全會提出依法治國的重要內(nèi)容之一，而且還是現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算管理制度建設(shè)的重要推動力。國家治理現(xiàn)代化呼喚現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算管理體制，而后者又需要國家審計(jì)的推動與保障。正如劉家義審計(jì)長所指出的那樣，國家審計(jì)監(jiān)督制度是國家治理的基石。所以，今年的中央決算草案審計(jì)工作對于推動國家治理現(xiàn)代化，具有劃時(shí)代的重大意義。
如上所述，2015年是我國中央決算草案審計(jì)元年，這是一次重大的制度調(diào)整，具有重要的歷史意義，更是全面深化改革的大喜之事。自從十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標(biāo)以來，審計(jì)署推動審計(jì)制度建設(shè)的腳步就從未停止過。然而，國家審計(jì)作為構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算管理制度的重要推動力量，同時(shí)也依賴于財(cái)政預(yù)算制度自身的不斷完善。由于今年是新預(yù)算法實(shí)施的第一年，有關(guān)中央決算草案編制和審計(jì)的制度還不夠完善、審計(jì)經(jīng)驗(yàn)還不夠豐富，需要盡快完善提高，以更好地發(fā)揮國家治理基石的作用。
總體來看，當(dāng)前的主要問題是，中央決算草案編制的規(guī)則制度還不完善，制度缺失較多，審計(jì)評價(jià)缺乏準(zhǔn)確標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)時(shí)間難以充分保障。從世界各國國家審計(jì)所依賴的法律基礎(chǔ)來講，完善的財(cái)政預(yù)算法律框架、各類財(cái)經(jīng)紀(jì)律、政府會計(jì)準(zhǔn)則體系等是國家審計(jì)有效履行監(jiān)督職能的基礎(chǔ)。目前，審計(jì)署開展“中央決算草案審計(jì)”的主要法律依據(jù)是《中華人民共和國預(yù)算法（2014年修訂）》、《財(cái)政總預(yù)算會計(jì)制度》。但《中華人民共和國預(yù)算法（2014年修訂）》只是提出了開展中央決算草案審計(jì)的要求，沒有具體展開；《財(cái)政總預(yù)算會計(jì)制度》于1998年開始執(zhí)行，不能適應(yīng)當(dāng)前形勢需要。換句話說，決算草案的編制程序、編制時(shí)限、必備內(nèi)容、計(jì)算規(guī)則等的規(guī)定還缺乏細(xì)化規(guī)定，審計(jì)評價(jià)缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，這些都給中央決算草案審計(jì)工作造成很多不便。另外，新預(yù)算法在決算審查程序中增加了決算草案審計(jì)這一環(huán)節(jié)，而由于其他環(huán)節(jié)目前還基本按照原有慣例進(jìn)行，留給審計(jì)的時(shí)間必然就很少，更增加了審計(jì)難度。總之，中央決算草案審計(jì)工作的有效開展，既需要審計(jì)自身不斷地完善制度建設(shè)，更需要來自立法機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的積極配合。
改革不可能一蹴而就，更不可能一帆風(fēng)順。邁出改革第一步的同時(shí)，意味著下一個(gè)改革環(huán)節(jié)的開始。迎難而上，才能有所突破?；谝陨显?，我們建議加快修訂《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》、《財(cái)政總預(yù)算會計(jì)制度》等，制定出臺政府會計(jì)制度、政府會計(jì)準(zhǔn)則、決算編制規(guī)則等文件。首先，合理分配預(yù)算周期各環(huán)節(jié)時(shí)間，盡量提早完成“中央決算草案”，給中央決算草案審計(jì)工作留出足夠的時(shí)間。其次，盡快完善決算編制的原則、標(biāo)準(zhǔn)、方法等法律條款和準(zhǔn)則體系的建設(shè)。越早推進(jìn)這些基礎(chǔ)性工作，越有助于決算審計(jì)制度的完善。因?yàn)檫@些基礎(chǔ)性工作，不僅可以指導(dǎo)財(cái)政部門完善決算草案編制工作，而且還為決算草案審計(jì)工作提供法律依據(jù)。有了完善的準(zhǔn)則和制度體系，才能減少因概念模糊、標(biāo)準(zhǔn)不清、準(zhǔn)則不明而引發(fā)的相互扯皮現(xiàn)象，加快實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)。（中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組趙早早、姜國杰）
