黨的十八屆三中全會(huì)以來，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革一直備受關(guān)注。因?yàn)樗粌H涉及轉(zhuǎn)移支付制度自身完善的問題，更重要的是，它還反映出中央政府各部門間事權(quán)劃分和中央政府與地方政府間事權(quán)劃分的制度性問題。正如審計(jì)署在今年報(bào)告中所指出的那樣，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革是否取得真正的效果，其關(guān)鍵不僅僅是項(xiàng)目合并、整合、清理的規(guī)模和數(shù)量，而且還取決于在“橫向”和“縱向”上，與制度性改革的實(shí)際聯(lián)動(dòng)情況。其中，“橫向”包含兩個(gè)層面：一是中央政府各職能部門內(nèi)部的職能重構(gòu)；二是中央政府各職能部門之間的職能重構(gòu)。“縱向”是指中央政府與地方政府之間的事權(quán)劃分。只有在“縱”“橫”兩個(gè)制度層面較為清晰地解答“誰的事”、“由誰負(fù)責(zé)”、“負(fù)什么責(zé)”這三個(gè)核心問題，才能真正化解現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體制中的各類怪相，才能真正完善轉(zhuǎn)移支付制度。審計(jì)署在過去一年時(shí)間里，為推動(dòng)改革向“縱”“橫”發(fā)展開展了大量工作。
必須肯定的是，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度改革要求以來，中央有關(guān)部門即著手開展了對中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的清理整合規(guī)范工作，在中央層面，對各中央部門主導(dǎo)分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行清理整合，在地方政府層面的開展的中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的整合試點(diǎn)。隨著國務(wù)院2015年2月2日頒布《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（簡稱國辦[71號(hào)]文），改革進(jìn)程進(jìn)一步加快。從中央政府層面的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目整合規(guī)模與數(shù)量來看，過去一年的改革的確取得了顯著效果。根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，2014年中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目比上年減少三分之一以上。
但是，從今年的審計(jì)工作報(bào)告來看，清理整合后的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理還不夠規(guī)范，如果按照國辦[71號(hào)]文提出”分配主體統(tǒng)一、分配辦法一致、申報(bào)審批程序唯一”的管理要求，中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付實(shí)際可以分為343個(gè)明細(xì)專項(xiàng)，如果再加上發(fā)展改革委分配的中央基本建設(shè)投資專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，這個(gè)數(shù)據(jù)還會(huì)更高。這從側(cè)面反映出一些問題，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革并不能被簡單地等同于項(xiàng)目數(shù)量上的減少，或者把“頂層設(shè)計(jì)”退而求其次地被替換成“基層實(shí)踐”。如果僅僅將中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革成效聚焦于“個(gè)數(shù)”的變化，不僅容易造成改革“換湯不換藥”，而且可能影響十八屆三中全會(huì)提出構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)稅制度和實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略性目標(biāo)。這并非危言聳聽。我們可以從“縱”與“橫”兩個(gè)層面來深入分析問題并提出相對的政策建議。
第一，“橫”向?qū)用?，量變尚未達(dá)到質(zhì)變，需要增添催化劑。
如前所述，自改革以來，中央政府各部門加大力度減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和數(shù)量。這包括兩個(gè)層面：一是中央政府各部門在其內(nèi)部進(jìn)行必要的整合，將目標(biāo)相近的項(xiàng)目盡量整合在一起。二是由財(cái)政部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在中央政府各部門之間進(jìn)行項(xiàng)目整合。這些工作都非常必要。但是，在規(guī)模與數(shù)量減少的同時(shí)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金與項(xiàng)目的分配權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)卻還沒有發(fā)生根本性的變化，仍然處于相互分割的狀態(tài)。今年審計(jì)報(bào)告就發(fā)現(xiàn)，1個(gè)公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付就包含了21個(gè)明細(xì)專項(xiàng)，其中衛(wèi)生計(jì)生委疾控局有10個(gè)處參與13個(gè)明細(xì)專項(xiàng)的分配。
按照國辦〔71號(hào)〕文的規(guī)定，每一個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都有且只有一個(gè)資金管理辦法、管理制度、責(zé)任主體。此項(xiàng)改革看似簡單，實(shí)際上涉及到深層次的行政體制改革問題，即需要配合推進(jìn)部門內(nèi)部職能重構(gòu)和部門之間的職能重構(gòu)。正如審計(jì)工作發(fā)現(xiàn)的那樣，如果很多部門、部門內(nèi)很多司局、處室都對某一件專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付事項(xiàng)負(fù)有責(zé)任，結(jié)果只有兩種：第一，因?yàn)?ldquo;婆婆”太多，規(guī)矩太多，真正承擔(dān)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用或項(xiàng)目實(shí)施工作的部門則無所適從，疲于應(yīng)付，原初設(shè)定的專項(xiàng)目標(biāo)很可能在這種無休止的消耗當(dāng)中模糊不在。第二，因?yàn)?ldquo;婆婆”太多，“婆婆”之間又從不溝通或不屑于溝通，信息不對稱充斥于整個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理過程當(dāng)中，于是給下面項(xiàng)目申報(bào)和資金使用方制造出討價(jià)還價(jià)或投機(jī)取巧的機(jī)會(huì)。如果在部門內(nèi)部與部門之間的橫向?qū)用娌荒軌驅(qū)崿F(xiàn)圍繞專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付事項(xiàng)的職責(zé)重構(gòu)，那么資金分配、使用、管理的分散化、低效率等問題則無法徹底解決。所以，在中央政府各部門中推動(dòng)圍繞事權(quán)的職責(zé)重構(gòu)行政體制改革，是深化改革的催化劑。
第二，從“縱”向?qū)用?，基層?shí)踐無法代替頂層設(shè)計(jì)。
十八屆三中全會(huì)以來的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革，從改革主體來看，呈現(xiàn)出多元化趨勢，既有中央層面的整合，也有地方各級層面的整合。然而，由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要體現(xiàn)中央政府的政策要求，所以在中央與地方事權(quán)清晰的假設(shè)前提下，地方政府所承接的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付工作主要是為了實(shí)現(xiàn)中央的政策目標(biāo)。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)來看，有效的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度可以有兩種實(shí)現(xiàn)形式：一是中央政府明確政策目標(biāo)，并直接推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，直接轉(zhuǎn)移服務(wù)結(jié)果或服務(wù)內(nèi)容；二是中央政府提出明確政策目標(biāo)，交由地方政府來具體實(shí)施，主要通過轉(zhuǎn)移支付資金來支持地方工作，通過明確服務(wù)結(jié)果的考核指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)資金使用效果的監(jiān)督。由此可見，屬于某一級政府事權(quán)范圍內(nèi)的事情，無論交由誰來完成，負(fù)有事權(quán)責(zé)任的本級政府首先必須確定清晰的政策目標(biāo)，并盡量設(shè)定明確的預(yù)期結(jié)果，即從制度上解決“誰的事？”的問題。因此，正在推進(jìn)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革，各級地方政府的改革實(shí)踐只能有效解決其本級的轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)問題，對于中央事權(quán)下的中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整合責(zé)任，一定不可能也不可以由地方政府來完成。從2008年開始，關(guān)于農(nóng)林水的中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整合工作，就已經(jīng)嘗試在縣級層面展開，然而至今仍未實(shí)現(xiàn)真正的整合。究其原因，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)屬于頂層設(shè)計(jì)范疇，其癥結(jié)就在盡快明確中央政府層面“橫”向職能重構(gòu)的問題。這些地方實(shí)踐是無法解決的。
基于以上分析，我們認(rèn)為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革的下一步，必須“橫”向拓展，“縱”向深入。“橫”向拓展，是指將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革與行政體制改革密切結(jié)合，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的具體項(xiàng)目為切入點(diǎn)，認(rèn)真清理并理順中央各職能部門、各職能部門內(nèi)部各司局和處室的職責(zé)與權(quán)限，避免交叉和重復(fù)。“縱”向深入，是指在中央政府頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，以“橫”向改革為條件，推動(dòng)自上而下的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革，從根本上解決多頭申報(bào)、套取資金等頑疾。
事實(shí)上，“縱”與“橫”必然是同步推進(jìn)，相互依賴，不可分割的。關(guān)鍵在于，兩個(gè)向度的同時(shí)推進(jìn)，必須依賴于“一條主線”，即專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)必須以“結(jié)果”為導(dǎo)向，明確專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的服務(wù)目標(biāo)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。制度設(shè)計(jì)重視“戰(zhàn)略—政策—目標(biāo)—結(jié)果”之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。具體來講：
第一，從戰(zhàn)略到政策。中央政府主要負(fù)責(zé)將宏觀的國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為具有可實(shí)施性的中央政策，在政策中明確需要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)。戰(zhàn)略通常是宏大的，涉及到多個(gè)領(lǐng)域，多個(gè)部門的，比如國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略。政策則涉及相對具體的領(lǐng)域或行業(yè)，比如專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革政策。
第二，從政策到目標(biāo)。政策用以指導(dǎo)實(shí)踐工作，所以必須設(shè)立明確的目標(biāo)。比如，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是要服務(wù)于實(shí)現(xiàn)縱向財(cái)政平衡和縮小橫向財(cái)力差距的目的（由地方?jīng)Q定提供何種公共服務(wù)），還是要提供特定類型的最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)（由中央有限決定提供何種公共服務(wù)）；是要提供具有受益外溢性的公共產(chǎn)品，還是要服務(wù)于中央政府特定的其他政策目標(biāo)。
第三，從目標(biāo)到結(jié)果。目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并非自動(dòng)完成的，而是需要一個(gè)復(fù)雜的管理過程，涉及到復(fù)雜的管理主體和行為主體。在這個(gè)過程中，管理制度的完善程度非常重要。前述所講的“橫”向拓展和“縱”向深入兩個(gè)維度，就是完善管理制度的改革策略。我們經(jīng)常說，良好的過程不一定有良好的結(jié)果，但是如果沒有良好的過程一定不會(huì)有良好的結(jié)果。所以，加強(qiáng)管理制度建設(shè)，就是希望能夠擁有一個(gè)良好的過程，并期待由此產(chǎn)生令人滿意的結(jié)果。（中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組趙早早、種金睿）
